近几年，我国的高等教育发展迅速，使得各个高校必须不断深化高校内部管理体制改革，逐步建立与之相适应的现代大学制度，以满足经济市场对高等教育更高的要求。

高校内部管理体制主要体现为权力在管理的各层面和校内各个不同利益群体间的分配，以及它们相互间的权力作用关系。学术研究界常在“大学治理”这个名称下来讨论大学的管理体制问题。在大学治理问题中，主要涉及决策权、执行权和监督权的明晰化，对于大学内部（校党委、校长、教授和学生以及校院系）与外部（政府、社会）各个治理实体的权益以及在决策制定和实施过程中的权、责划分问题等的关注是高等教育工作者研究大学治理结构和内部管理体制改革中的一项重要工作。

一、现代大学治理 1.现代大学治理的涵义现代大学的目标是需要一系列的制度安排来实现的，这种制度安排就是“治理”。大学治理是从公司治理领域移植或延伸而来，它是大学各治理实体的权责划分及其在运作过程中相互关系的安排。大学是一个典型的利益相关者的组织，每个利益相关者都承担一部分责任。大学的利益相关者包括：教师、校长、行政人员、学生、校友、社会。

大学治理就是大学内外利益相关者参与大学重大决策的结构和过程。大学治理涉及一系列问题，但总体来说，我们常把它归纳为大学的外部治理和内部治理两方面的问题。狭义的大学治理仅指学校的直接控制和内部治理结构。但对于大学而言，更为重要的是外部的治理，外部治理的框架是可变的，内部治理在外部框架内运行。要全面把握好大学治理涵义应兼顾内外两个方面。

2.我国现代大学的外部治理现代大学的外部治理涉及大学与政府、大学与社会两方面问题。

（1）大学与政府我国大学是在政府的直接领导和控制下进行办学。政府的教育管理部门掌握着所有校长和领导班子的任命、专业设置、学位设置、招生规模、教员编制、资源配置以及质量评估等决策和审批权。同时，政府拨款是大学办学的主要经费来源。传统的管理体制使大学在发展中出现了许多根本性的缺陷，阻碍了以研究创新和高学术水平为标志的高水平大学的建设。这种缺陷表现在很多方面。

如：大学教育的性质不明确、治理结构中凸显出行政本位和官本位的现象、行政系统有明显的层级观念、资源配置模式的计划经济式等。（2）大学与社会社会与大学利益相关的群体有学生家长、校友和企事业单位。学生家长把培养子弟的意愿和责任付托给大学。大学的主要责任是将他们培养成德、智、体全面发展的人才。

学校、家长和政府对于大学生培养都有各自难以相互替代的任务，现在大学出现责任错位的情况，主要是大学承担了过多的经济和社会责任，如大学贫困生救济、物价上涨的生活补贴、学生银行贷款的违约风险损失以及学生一些民事责任。校友和企事业单位应该是大学有力的支持者，首先是经费的资助。社会捐赠不仅能增加大学经费，而且也反应大学声誉和质量。校友、企事业和社会各界对大学质量评价和政府制订的质量考核体系并不完全一致，现在大学并非完全按照教学、研究规律去提高质量。社会捐赠将促使大学为了自身的社会声誉而提高教学和研究的质量。大学经费来源的多元化，能促进各校形成自身的特色。从治理角度来看，社会捐赠必然促进校友和企事业参与大学的战略决策过程，进一步密切大学和社会的联系。 2.我国现代大学的内部治理现代大学的内部治理问题的存在很多是与教育体制、传统观念等等方面有密切关系的。（1）党委与校长的责权界定不清大学内部治理的主要问题是党委领导和校长负责之间的职责和权限划分不清晰。在实际管理运作过程中，主观随意性大，党委常委会和校务会（或校长办公会）常联合议事，重叠议事，看似民主，实际违背了经过实践检验的决策、执行和监督分离的科学管理原则，只能是“精英治理”或“一把手治理”。党委是大学的最高决策机构。党委领导应主要体现在宏观的战略决策和对学校发展中重大事件的决策，对一些战术性决策和学术方面的决策，可不直接参与。这样，党委可以较超脱地、更有力地行使领导监督和职能，考核行政执行学校战略决策和各项方针政策的绩效。在这里，还有一点值得提及的是校长的任用和选拔问题。我国大学校长选拔，非常重视校长的学术地位和水平，由大学者（大专家）或院士来管理大学、担任校长才体现了对人才的重用。实质上，学术权威不一定适合担任校长，行政工作影响了个人的学术成就。现行的选拔机制过分强调学术能力、轻视管理能力，不仅使不少出色的专家陷入繁琐的事务中，造成极大的资源浪费，同时也影响了大学的健康发展，造成更大的机会损失和资源浪费。另外，目前大学各种学术委员会及其成员构成具有很强的行政色彩，校长个人的学术地位，容易形成官本位或个人学术霸权，影响学科发展和资源配置的公平性。因此，我国大学校长的选拔首先应重视其教育行政管理能力，其次才是学术能力。这样，不仅可以减轻学术能力和管理能力都很强的校长候选人的选拔难度，也有利于调动教授的积极性和主动性以及学术发展上的公平性。大学应在教授的学术创新过程中，坚持“激励创新，发扬个性，宽容失败，勿求完人”的原则；营造宽松、和谐、竞争、向上的学术氛围。（2）教授和学生首先，我国高校教师在大学中没有民主管理权力，也不拥有治学权和参与决策权。因此，教师在大学决策中被置身事外，缺乏对大学目标任务的认同感，使大学缺乏应有的凝聚力和活力。我国各个大学的学术人员（教授等）和非学术人员，主要通过各种辅助决策咨询委员会参与大学的各种决策过程，反映和维护大学内各类群体的自身利益。目前大学一般都设有学术委员会、教学委员会、财务委员会等教授和其他成员参与治理的机构，但缺乏明确的职责和运作程序，许多仍停留在提供信息和咨询的层次上，是行政决策的助手，距离真正参与决策和监督尚远。其次，学生在大学权力结构中更是没有丝毫地位可言，他们是我国大学内部权力结构中最被忽视的权力主体。虽然学校的长足发展与学生息息相关，学生应该是大学决策的利益相关者，但是我国目前没有一所高校给予学生绝对地参与大学的决策权。（3）大学的校、院和系目前，我国大学校、院、系的直线职能式组织结构，基本上属于行政系统和生产企业沿用的科层式管理体制。校领导层陷于繁重的行政管理事务中，整天忙碌，难以将精力放在研究学校发展战略层面的问题和主体工作上。现在一些大学已经尝试管理重心下移，探讨改进现有的校院、系之间的治理关系。学校在管理重心下移的同时，必须建立与其配套的制衡机制。放权和制衡是一个矛盾体中的两个侧面，两者相辅相成，缺一不可。在有效制衡措施未出台前，切莫轻易实施重心下移。对学院领导要实行问责制，出了问题不能不了了之，院长必须对职权范围内自行决定的事项负全部的责任。管理重心下移后，校行政职能部门的作用和责任更大了。学校职能部门不应该是单纯的服务机构，还应当承担起受校领导委托对本部门所属业务范围实行管理和监督的职责。即使是跨部门的问题，校办也可以受校长委托主持协调，让校领导深入基层调查研究，倾听师生呼声，决定学校发展的战略。为了防止学院“保护主义”，还需要有外来的监督，这就是校领导及其授权的学校职能部门。因此，重心下移后决不能使学校职能部门成为一个服务班子或秘书班子。二、协调行政权力与学术权力是重构高校治理结构的关键有学者提出，大学治理的核心问题是大学决策权力的分配，因此，我们可以认为协调行政权力与学术权力是建立、重构高校治理结构的关键。所谓现代大学制度，就是既遵循大学的内在逻辑，又与现代社会相契合的大学制度。大学要保持一定的效率与秩序，是为了更好地实现学术自由与以人为本的理念。要实现这两个方面需要一定的权力做支撑。行政权力旨在实现大学的效率与秩序，学术权力有利于学术自由与以人为本理念的实现。可见，学术权力与行政权力的协调是建立现代大学制度的关键。 1．重建高校治理结构，科学合理地分配权力。权力结构改革是高校内部管理体制改革的核心，是建立现代大学制度的关键。科学合理的权力分配是校内外不同利益群体有效合作的重要基础和前提，有助于各种力量之间的协调，从而维护大学发展的基本秩序，提高大学的运行效率，实现学术自由与以人为本的大学理念，进而完成大学的使命。就大学内部横向权力结构而言，要求权力在教师、学生、行政人员三个组群之间合理分配。首先，要扩大教师在大学中民主管理权力，使教师拥有治学权和参与决策权。当前我国教师在大学决策中被置身事外，降低了大学的凝聚力和活力。其次，要提升学生在大学权力结构中的地位。学生是我国目前大学内部权力结构中最为忽视的权力主体，学生是大学决策的利益相关者，学生应该而且有能力参与大学的决策。

第三，适当限制行政人员的权力，以“社会权力”制约“行政权力”。大学的决策权力不但要在大学内部各个组群之间分配，而且要在校外更多的利益群体间进行分配。要吸收校外各界人士参与高校决策，实现大学管理民主化与治理的多元化。 2．尊重大学的办学自主权，协调国家行政权力与大学自治性行政权力。大学办学自主权问题，就是一个大学自治的问题。在行政法上，大学自治是指由法律规定大学的自治事项，在法定范围内，由大学机构自己决定如何处理，并自我负责，国家对该事项的处理不得干涉。然而，大学自治的目的并非赋予大学对所有校内行政事务完全自主权，大学只有在处理教学、研究、课程及进修等直接有关的行政事务时才享有自治权。尊重大学的办学自主权是协调国家行政权力与大学自治性行政权力的基础。一方面：大学办学自主权是国家行政权力的边界，国家行政权力的行使必须坚持法律优先与保留原则，以不侵害大学办学自主权为条件；另一方面，大学自治性行政权力以国家行政权为边界，大学只有在从事与教学、科研有关的活动，才具有自治性行政权。

自治性行政权的行使不得危害公共利益，国家行政权是公共利益的代表。 3．坚持学术自由原则，协调学术权力（自治性行政权力）与学术权利。要求将学术权力建立在学术权利的基础之上，大学学术管理的中心是维护学术权利。如果说学术权利是目的，那么学术权力是手段。

学术权力要把学术权利作为自身的边界，充分尊重学术权利。学术权利的实现需要一种相对轻松的环境，使学术人员能超越现实的压力而冷静、自由的思考问题。学术权力必须尊重学术权利的这一特性，而且，学术权力还必须树立“管理就是服务”的思想，为学术权利的实现提供物质、制度等全方位的保障，摆正学术权利和学术权力的位置。

学术权力作为一种自治性行政权力，只有在与学术权利不形成冲突的前提下，才具有合法性，也才能产生积极的效果。 总而言之，从治理制度设计的视角来看，目前外部治理亟需政府明确大学的性质、定位、社会责任范围、投资体系、规范的资源配置模式，使大学在一种规范的政府管理和社会环境下按照大学自身的规律行使其独立法人权力；内部治理上，党委领导下的校长负责制基本体现了决策权与执行权的相对分离，只要各主体的责任明确，能够做到各负其责、相互配合、就可以做到共谋发展。“建立现代大学制度，是新时期高等教育改革的方向，发展的必然要求”。