本文主要概念

高等教育体制是高等教育机构与相应规范的结合体或统一体。它由高等学校这个实施机构与相应规范相结合而形成的高等学校教育体制，由高等教育行政机构与相应规范相结合而形成的高等教育行政体制，由高等学校内部的管理机构与相应规范相结合而形成的高等学校管理体制三个子体制系统所组成。

高等学校教育体制所要解决的问题是，处理好各级各类高等学校之间的关系，高等教育行政体制所要解决的问题是，处理好中央办高等教育与地方办高等教育、政府与高等学校、高等学校与高等学校之间的关系，高等学校管理体制涉及的是高等学校内部领导体制、执行体制、咨询体制和监督反馈体制的问题。

   本文作框架

本文考察西方发达国家高等教育体制对中国高等教育体制改革的借鉴意义，首先从高等教育体制的两个要素，即高等教育机构与相应的规范来考察，其次从由不同的高等教育机构与相应的规范所组成的高等教育体制所包含的三个子体制来考察。

   中国高校：政府？企业？社会？西方高校：关注学术品味

本部分从高等教育体制的两个要素的角度来谈，即是什么样的机构，遵从何种规范。

我国有些高校在行政权力的控制下，在市场经济的冲击和社会各种因素的影响下，办得倒有些像政府、企业和小社会，不太像学校。

所谓像政府是指，大学官本位现象严重，大学按行政级别分等，教师的学术职称也要和行政级别对应。大学按行政的模式运行，学术权力的地位较低，教授的作用在大学发挥不够。

所谓像企业是指，由于中国教师的收入除了来自政府的基本工资以外，还有学校和各院、系的创收及教师自己所挣的外快。因此，中国大学从学校到各院系，直到教师个人，都在想方设法弄钱。

所谓像社会是指，一所大学什么都有，大学校长什么都要管。一位大学校长在接见外宾时幽默地说：“中国的大学什么都有，大学校长什么都要管，当然除了火葬场以外。不过，作为大学校长，火葬场也是要经常光顾的。”这种情况即使在大学后勤社会化以后，也没有很大改观。

西方发达国家的大学，同样面临着市场化的冲击、政府行政权力的渗透和各种社会因素的影响，但他们的大学一般是不分行政级别的，大学教师的学术职称也不和行政级别对应。教师，特别是教授，在大学的发展中发挥着重要的作用。西方大学也有赚钱的压力，但这种压力仅仅在学校，大学校长的主要精力放在谋求学校的学术发展和教学质量的提高上。

大学的最基本的性质是学术性，如何坚守大学的学术品位，保持大学独立的学术本性，是当前中国高等教育体制改革所必须注意的一个重要问题。

   中国高校：层次类型尚待明确 西方高校：鼓励办出特色

本部分从高等学校教育体制的角度来谈，即高校的实施机构如何，遵从何种规范。

1.专科、本科、研究生教育要形成层次结构

从各级高等学校之间的关系来看，要处理各级高等学校之间的关系，就是要处理好专科教育、本科教育与研究生教育之间的关系。西方发达国家这三个层次各就其位，各具特色。

就专科教育而言，美国的社区学院、日本的短期大学、法国的大学技术学院和德国的高等专科学校等办得很有特色，这些专科学校长期以来恪守培养专科人才的宗旨。

就本科教育而言，西方发达国家既有文、理、工科结合的综合性大学，也有多科性和单科性的专业学院，其中有些大学也可以授予博士学位。这些学校一般不与以研究生教育为主的综合型、研究型大学攀比。

就研究生教育而言，西方发达国家也有以培养研究生为主的综合型、研究型大学，如美国的哈佛大学、斯坦福大学，英国的牛津大学、剑桥大学，日本的东京大学等。这些大学在研究生培养的质量和科学研究的成果方面声誉卓著。

有些西方发达国家的一流大学是在同层次、同类型的大学平等竞争中产生的。如美国，就鼓励不同层次、不同类型的大学能各就其位，办出特色，争当一流。

认清西方发达国家各级高等教育所表现出的特色，有助于我国的各级高等教育形成层次清楚、格局稳定、特色鲜明的体制。

2.私立高等教育的尴尬

大多数西方发达国家比较重视私立高等教育，私立高等教育总的特点是：历史长、比例大、质量高。西方最著名的大学几乎都是私立大学。我国私立高等教育的发展与西方比起来有比较大的差距。

“橘生淮南为橘，生于淮北则为枳，叶徒相似，其实味不同”。如果说西方发达国家发展私立高等教育是“淮南之橘”，那么，我国的私立高等教育则是“淮北之枳”。我国的私立高等教育如果从孔子办私学算起，虽然有很长的历史，但私立高等教育的真正复苏还是20世纪80年代末以后的事情。

截至2003年年底，我国民办高等学校共175所，其中普通民办高校173所，成人民办高校仅两所。而且大多数民办高校的教育质量都比不上公立高校。

要缩小我国与西方发达国家私立高等教育之间的差距，就要真正采取切实有效的政策，支持我国私立高等教育的发展。

   中国高校：应处理好各级行政关系 西方高校：顺应规律，寻求大学发展

本部分从高等教育行政体制的角度来谈，即高校的行政机构如何，遵从何种规范。

1.高校由中央办，还是由地方办？

西方发达国家中央一般不直接管理高等学校，美国的公立高等学校一般由各州管理，日本文部省也只管东京大学等几所国立大学，一般公立大学则由都、道、府、县政府管理。法国的国民教育部虽然可以直接管理大学，但主要通过大学区总长代表教育部长在本辖区内行使管理大学的权力。我国前段时间推行的211”工程，其要义之一是在管理权限上减少中央办的大学，加大地方办大学的份量。这个思路与西方发达国家在中央办高等教育与地方办高等教育权限的处理办法上比较贴近。

2.政府与高校应是什么关系？

西方发达国家虽然时有集权的趋势，但总的特点是政校分开，学校自治。

美国联邦教育部没有直接管理高等教育的机构，一般通过立法、资助等方式对大学实行间接管理。美国各州虽有管理高校的权力，但一般也只有高校设置审批权、董事会成员任命权和经费预算权等。另外，各州还对人才需求进行预测，为高校提供信息服务，对高校内部的事务一般不予干预。法国早在1968年的《高等教育方向指导法中》就规定了大学在行政、财政和教育方面所享有的自治权。德国联邦教育科学部也不直接管理高校，它的职责主要是掌握联邦政府的高校拨款，规划国家高等教育的发展战略，协调各州的教育事宜，以及制定高等教育的一般原则。管理大学的职责虽然在各州，但各州除了在财权和人事权上行使一定的控制和监督权外，对大学内部的事务也不加以干预。

在以前的高校改革中，我国中央及地方政府也给各自管理的高校放了些权，高校总感到松绑不够。看来，进一步理顺政府与高校的关系，使政府在高校的管理上更多地发挥监督、服务和指导的职能，使我国的高校真正成为独立的法人实体，面向社会依法自主办学，仍然是我国高等教育体制改革的一项重要任务。

3.高校与高校如何共同成长？

西方发达国家高校之间总的特点是竞争合作的关系。虽然有些著名的大学开始成立时是单科性的学院，但现在大多数都已是综合性大学。这些大学是按照大学的发展规律成长起来的。中国高校之间的合并，在改变大学地区布局、扩大办学规模和提高办学效益、合理利用资源和加强“通识”教育等方面，起到了重要作用，但也带来了一些问题。

   中国高校：理顺管理体制 西方高校：内部体制明确有序

本部分从高等教育管理体制的角度来谈，即高校的管理机构如何，遵从何种规范。

1.此委员会非彼委员会

从领导体制来看，西方发达国家高校校级的领导体制一般是委员会制。委员会名称不一，美国称董事会，英国、德国为校务委员会，法国为校理事会等。校长一般由其他专门的委员会遴选出来后，成为大学各种委员会的当然成员，有的校长还兼任这些委员会的主席。校长是全校行政和业务管理的总负责人，有较高的行政权威和学术权威。在院、系这一级则实行院长和系主任负责制。

我国大学在校部实行的是党委领导下的校长负责制，而在院系，实行的实际上是院长或系主任负责制。因而，我国高校的领导体制改革，要处理好书记与校长的关系，即处理好学校政治权力、行政权力与学术权力之间的关系，使校长能像国外大学校长那样有职、有权、有责地管好大学。

2.照搬咨询方案，还是有所选择？

从咨询体制来看，西方发达国家为保证大学决策的科学性，往往在决策委员会下面设立各种分委员会作为咨询机构。如德国和日本的大学就有科研委员会、教学委员会和基建财政委员会等咨询机构，这些咨询委员会提出的方案由决策委员会来讨论定案。我国的大学咨询体制的运行有这样几个方面的问题。一是一般把一些专门性咨询机构提出的方案当成了决策方案。像学术、教学、职称、分房等事项分别由这些专门性的委员会说了算，校长没有多大的决策余地。二是不少方案由相关的职能部门提出，由分管的校长在校长办公会上讨论一下就实施，有的甚至不经过校长办公会通过，只需分管校长拍板。

3.以院为基础，还是以校为基础？

从执行体制来看，西方发达国家实行的是校、院两级，以院为基础的体制。院是一个相对独立的教育实体。院部的机构比较系统，基本上与校部对口，整个学校的运行有序而高效。我国现行的高校的执行体制是以校部为基础的体制，院这一级没有用人权、财政权和业务指挥权，所有这些权力都集中在学校及其职能部门。校部的职能部门变成了领导部门和指挥部门。大多数大学的院这一级的机构，就像过去没有成立院以前的系级的机构一样，就是一个办公室，形成了“上面千条线，下面一根针”，院长成了“大秘书”的局面。校院两级的关系应该加以理顺。

4.要不要大学“宪法”？

从监督反馈体制来看，西方发达国家一般有比较完善的自我约束机制，表现为有一个比较健全的教育法规和高校内部的规章系统，能依法治校和依章治校。为了使我国高等学校有法和有章可依，要不断完善我国教育法规和高校内的规章制度体系。对于后者，高校的规章制度首先要有一个学校章程。这是一所大学的“宪法”，它规定着学校的名称、性质、任务和基本的办学原则等。在这一章程下面，需要有三个方面的规章制度：一是机构的制度，二是工作的制度，三是人的制度。这是因为，学校是由各种机构组成的，首先就要明确这些机构的职责；而机构总是负责某方面工作，所以要有工作的制度；工作是人去做的，所以要有人的制度。现在我国高校的规章制度，由于缺乏一个整体的构架，要么缺漏不全，要么重复交叉。

按照上述思路建立和健全高校的规章制度，就有可能避免这种现象，有利于发挥规章制度在以章治校中的整体功能。

(作者系浙江师范大学特聘教授，华中师范大学教授，博士生导师)