在进入21世纪的中国高等教育改革与发展过程中，毫无疑问，如何保证与提高高等教育质量是高教界乃至全社会关注的焦点之一。

尤其是2007年初“高等学校本科教学质量与教学改革工程”的全面启动，进一步明确了本科教学质量之于高等学校的重要意义，调动起高校上上下下参与提高本科教学质量的积极性，从而将保证与提高高等教育质量推向了深入。

质量问题在高等教育界受到如此空前的关注，并非我国所独有，从20世纪80、90年代开始，“质量”一词就不断出现在许多国家有关高等教育的法律、报告等重要文献中，从制度上保证与提高高等教育质量成为许多国家高等教育改革的重要课题。其中，如何处理高等教育质量的内部管理与外部监控之间的关系尤为引人注目。本文试就此作些初步的探讨与分析。 近年来，由于高等教育质量受到人们的普遍关注，关于如何保证与提高高等教育质量的研究报告、论著大量涌现，对于什么是高等教育质量产生了众多或有差异的理解，因此我们在讨论高等教育质量的内部管理与外部监控的关系之前，有必要先就什么是高等教育质量作些简要的说明，以明确本文讨论的对象与范围。 1998年召开的世界高等教育大会通过的《2l世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》，关于高等教育质量的概念有如下一段文字：“高等教育的质量是一个多层面的概念，应包括高等教育的所有功能和活动：各种教学与学术计划、研究与学术成就、教学人员、学生、楼房、设施、设备、社会服务和学术环境等。确实，就广义的角度来说，高等教育质量可以理解为高等学校进行的所有工作、“生产”的所有“产品”的质量。因此，有研究认为高等教育质量是一个“三维”概念，“至少包含三个重要组成部分，即教学和人才培养质量、科学研究质量、社会服务质量”。

进一步说，高等教育质量可以被看作是一个具有多层面、多内容、多指向的体系。譬如，从过程来看，有投入质量、过程质量与产出质量之分；从活动来看，有教学质量、管理质量与服务质量之别。不过，在这一复杂的高等教育质量体系内，毫无疑问人才培养质量，即狭义的高等教育质量应是最为基本、最为主要的。这样说的理由在于高等教育的性质与高等学校的本质。尽管在现代社会中，高等学校的活动范围日益扩大．括动内容日益增多，社会要求高等学校所承担的任务日益繁重，科学研究早已成为高等学校尤其是研究型高校的主要事业，但是作为教育机构，作为拥有大量学生的学校，教育学生、培养人才仍然是高等学校的最主要的工作，社会诉诸高等学校的最主要的任务，高等学校能为社会作出的最主要的贡献。因此，衡量高等学校工作成效大小、任务完成好坏、社会贡献高低的主要尺度就只能是培养人才的数量与质量，高等教育质量的基本指向就应该是教育学生的质量、人才培养的质量。基于这样一种考虑，本文以狭义的高等教育质量，即人才培养质量作为讨论的对象。如何保证与提高高等教育质量?从近年来许多国家的实践来看，可以说高等教育的质量保证其实与物质产品的质量保证至少在一点上是共同的，即质量保证需要生产部门与外部社会的共同努力。物质产品的质量保证，在生产部门内部需要对质量进行管理．在生产部门外部需要对质量进行监控；高等教育的质量保证亦如此，高等学校的内部管理与社会的外部监控，两者不可或缺。

不过，我们在考察高等教育质量保证的历史发展时，发现内部管理与外部监控相结合的形式并不是自与现代高等学校有着“血缘关系”的世纪大学产生之时就有的，准确地说，这种形式是随着现代高等教育的发展，特别是在高等教育进入大众化阶段之后才出现的。因此，为了更好地理解现代高等教育质量保证体系中内部管理与外部监控之间的关系，有必要对高等教育质量保证由内部管理开始到外部监控介入的发展过程作些概略的回溯与分析(内部管理与外部监控发展之先后顺序本身即是两者关系的一种体现)。 “一直以来．大学和其他高等教育机构都拥有自己的一套机制确保他们的工作质量。在这套机制中，人的品质和工作的质量直接产生联系：学生要具备必要的资格才能进入高等学府，乃至最终取得学位；教职员工要具备必要的资格才能上岗，乃至获得提升，直至升至教授。”确实，就高等教育质量而言，人的品质，特别是教师的品质及其水平起着至关重要的影响作用。因此，高等教育质量的内部管理最初就是从保证教师的品质和水平开始的。中世纪大学在其诞生之初，逐步形成了一套录用新教师的标准与制度。以作为“大学之母”的巴黎大学为例，若想在巴黎大学任教，必须获得大学的“教师资格”。不同学科教师资格的要求是不一样的，如人文学科要求申请教师资格者“须年满21周岁，在人文学科听课6年以七，并在神、医、法三科学习满两年”；神学教师资格的申请者“须年满30周岁，在人文学科听课6年、神学科听课5年以上”。

对于每一位申请教师资格者，大学组成了包括6名相关学科教师在内的审查委员会，由审查委员会决定是否授予申请者教师资格。爱弥尔•涂尔干在谈到中世纪巴黎大学的教师任职时，提出了“执教权”与“就职礼”这两个概念，认为“执教权和就职礼(这是博士学位的最初形式)是两个必不可少的阶段，是立志从教者在真正成为一名教师之前，需要依次通过的两级学位”。虽然中世纪大学录用新教师的标准与制度的建立或许并不直接是为了保证质量的目的(因为一般来说“质量”概念出现在高等教育领域是现代以来的事情)，而是在当时作为“行会”组织的大学为控制“行会”成员的发展所设立的一道“门槛”，但正是这种“资格制度”奠定了现代大学教师制度的基础，客观上成为保证教育质量的重要手段。经过几百年的发展，到l9世纪之后，大学已经形成了注重教育质量的传统。“大学以它特别的相对非正式的方式展示并保持着它的卓越性，这是大学的长期传统”。“大学重视自身责任、学院责任和自身改进。大学信任教职员工，得力于他们的专业精神来确保其质量和社会地位”。“大学招聘教师，筛选学生，同级院校间检查科研、学术成就和定期审查教学和课程。教师的质量通过严格的招聘、任命和晋升措施得以保障。学生的入学政策刚是确保只有最好的、最有能力的学生才能被大学选中入校。定期的评估与考试能彻底检查个体学生的表现和进步”。总之一句话，自中世纪大学产生直至20世纪中叶的相当长的时间内，高等教育的质量一直是大学内部的事情(如果人们意识到需要保证高等教育质量的话)，大学依靠着它的传统、依靠着它的内部管理保障着高等教育质量，维护着大学的社会地位和声誉。那么，为什么在中世纪大学产生之后直至20世纪中叶的几百年时间内，高等教育质量只是大学内部的事情，大学依靠着内部管理保障着教育质量呢？原因或许可以从以下两个方面来考虑。一是大学的自治传统。“自治是高深学问的最悠久的传统之一”，“失去了自治，高等教育就失去了精华”。

自中世纪大学产生之日起，大学自治就成为大学人所争取的基本权利，或者说中世纪大学就是在争取大学自治权的过程中产生的。例如，在巴黎大学形成之初期，围绕着录用新教师、制定规范大学内部的活动规则、推选与外部权力机构交涉及出庭诉讼的代表这三项基本权利，大学与地方大法官、主教之间展开了激烈的争斗。直至1231年，教皇下达“特许状”，宣告了大学在与巴黎地方大法官及主教之间的这场争论中的胜利，巴黎大学遂成为教皇特许的自治机构。拥有自治权的大学虽然在以后的发展过程中不断受到来自宗教权威与世俗权威的侵扰、干涉，但是在大学的内部事务，尤其是有关教什么、怎样教、由谁来教这样一些教育事务上，大学所拥有的自治权是比较彻底的(即使在现代西方大学．有关教育事务的决定权仍然是大学自治的主要内容，是教授治校的具体体现)。二是大学的规模及其与社会的关系，众所周知，20世纪中叶之前世界上许多同家的大学足以规模小、人数少、实施精英教育为主要特征的。特别是在18世纪之前，大学远离社会，成为少数“有闲阶层”研读经典、修身养性的“象牙之塔”，以至于在像英国工业革命、法国大革命、美国独立战争这样一些重大的历史事件中我们很难看到大学的身影。大学作为一个机构尚难以引起社会的广泛关注(因为那时的大学与社会的大多数人是没有关系的)，大学内的“教育质量”如何就只能是大学内部所关心的问题了。在高等教育质量保证过程中外部监控的介入是以高等教育质量引起社会的广泛关注为背景的，而高等教育质量的广泛社会关注则是高等教育规模日益扩大所带来的必然结果。二次世界大战结束至20世纪70年代中期，世界经济发展逐步由战后恢复过渡到快速增长，高等教育发展也因此进入了“黄金时期”。

例如，仅从1958年到1965年的短短7年时间来看，主要发达国家的高等教育人口(即高等学校学生)数量就有较大幅度的增长，其中法国由l9万人增加到41万人，增加120％；美国由304万人增加到553万人，增加80％；开本由62万人增加到l04万人，增加70％；英国与联邦德国也分别增加了50％。到70年代初期，一些发达周家的高等教育人学率已经超过或接近15％(如瑞典1971年为24％，英国l973年为13％，日本l970年达到23.6％，进入了马丁•特罗所言的高等教育大众化阶段，而美国I967年高等学校在校生数占l8—21岁人口的比例已经高达46.6％。此后高等教育规模的增长速度虽然因“石油危机”、“紧缩政策”等在短时间内有所放缓，但规模扩大的趋向始终保持不变，如今许多发达国家的高等教育已经进入了普及化阶段。据统计，高等教育在学率(全日制与非全口制高等学校在学人数除以l8或19—21或22岁的人口总数)，美国已达到89.5％(2004年)，日本达到66.1％(2007年)，英国达到83.2％(2005年)，法国达到57.2％(2005年)，德国达到52.1％(2005年)；每千人口的高等学校学生数，美国58.8人(2004年)，日本30.4人(2007年)，英国42.2^(2005年)，法国36.6人(20(t5年)，德国24.1人(2005年)。高等教育规模的如此扩大彻底改变了高等教育原有的“精英性质”，使得高等教育与社会大众发生了密切的关系，接受高等教育已不再是少数人的特权，而成为人们普遍拥有的一种权利。由此高等教育质量的好坏高低就变成与社会大众紧密相关的问题，尤其是当人们为接受高等教育而付出了必要的费用之后。高等教育规模的不断扩大不仅改变了高等教育的性质，而且使高等教育成为一项耗资巨大的公共事业，引起政府的更多关注，从而使高等学校与政府的关系也发生了不小的变化。

据统计，世界上许多发达国家政府教育经费支出占GDP的比例已经达到或超过5％(以下数字均为2004年的统计)，如美国与英国5.3％，法国5.8％，0ECD各国平均5.4％，丹麦最高达8.4％；教育经费支出占政府财政支出的比例多在10％以上，如美国14.4％，英国ll.7％，法国l0.9％，0ECD各国平均13.4％，日本略低也有9.8％，墨西哥最高达到23.1％；高等教育经费支出占政府财政支出的比例一般也在2％以上，如美国3.5％，英国与法国2.3％，德国2.5％，0ECD各国平均3.1％，日本略低也有1.8％．挪威最高达到5.3％．美国2004年的GDP为11.47万亿美元，按照政府教育经费支出占GDP的5.3％计算，则政府教育经费支出达6079亿美元，其中政府高等教育经费支出达1491亿美元(按照政府高等教育经费支出占GDP的1.3％计算)，接近政府教育经费总支出的1／4。如此庞大的经费投入构成了现代高等学校与政府关系的重要基础，使得政府愈来愈关注高等教育的发展(不仅在数量上，而且在质量上)，政府在高等教育发展及高等学校办学方面的影响力不断增大。这种高等学校与政府关系的现代形式为政府在高等教育质量保证体系中发挥作用，特别是从外部监控高等教育质量提供了依据。“最近一次关于欧洲的质量机构(指高等教育质量机构——笔者注)的调查显示，29个这样的机构中，15个拥有‘独立的’法律地位。然而，20个机构的大部分或所有的资金来自于国家。……不管它们的法律地位的形式和资金的来源是什么，在建立机构的背后，其驱动力几乎都是政府的关注和议程。”

高等教育规模扩大带来的另外一个结果是高等教育质量出现了问题，或者说高等教育质量由隐性的高校内部问题变成了显性的公共问题。因此，20世纪80年代以来世界有关高等教育质量的政府报告与研究论著不断涌现，“质量问题(高等教育中各方面的保管人如何保证质量)几乎到处蘑菇似的增长成为高等教育政治日程上的一个优先考虑的问题”。美国高质量高等教育研究小组在1984年l0月提出了题为《投身学习：发挥美国高等教育的潜力》的报告，指出了当时美国高等教育质量方而存在的诸多问题。如“为获取学士学位而进人高等学校学习的学生，实际上只有一半获得了这一学位”；“l964～1982年毕业考试15门主修课测验中，学生有11门课的成绩下降，下降最严重的是那些需要较高的语言表达技巧的学科”；“美国高等学校的物质设备和教学设备，正在急剧恶化。甚至一些有名望的研究型大学将数百万美元的维修费用于购买书籍，州立大学和社区学院的设备预算也不能适应学生的学习”。

应该说，这些问题在世界上其他国家高等教育规模不断扩大的状况下也是或多或少存在着的。规模膨胀、耗资巨大、质量下降，这些因素或背景使得建立包括内部管理与外部监控在内的高等教育质量保证体系成为必要，中世纪大学、近代大学的那种高等教育质量仅仅属于大学内部事务的状况已经一去不复返了。“英国自1992年以来，建立了新的质量审核组织——高等教育质量委员会(HEQC)。他们在1991年的高等教育白皮书中还规定了以下术语的特定内涵：质量控制——校内维护和加强其工作质量的机制；质量审核——旨在提供保证学校具有合适的质量的外部检查；质量评估——对学校教学质量的外部评审；并以此形成质量保障系统”。“国际高等教育质量保障机构联合会(INQAAHE)2003年的一项统计显示，世界上越来越多的国家建立起了教育质量保障体系，目前至少有包括阿尔巴尼亚和越南在内的47个国家建立起质量保障机构。” 在已经建立起来的现代高等教育质量保证体系高等教育质量内部管理与外部监控的关系分析内，应该怎样去认识和把握高校内部管理与社会外部监控之间的关系呢？英国1987年发表的高等教育白皮书《高等教育——应付新的挑战》中的一段话应是一个很好的说明：“高等教育的质量主要靠高等院校在维护和提高标准上所作的贡献。

外界既不能直接提高质量，也不能强使高等院校提高质量。但代表公众的政府能够也必然会设法建立适当的体制，以促使高校负起提高教育标准的责任，并对其进行监督。”因此，在现代高等教育质量保证体系内，确立高校内部的质量管理制度并发挥其在保证与提高质量方面的主要作用应是最为基本的。从日本20世纪90年代以来高等教育质量保证体系的构建中，我们可以清楚地看到 这一点。 20世纪90年代初，以《大学设置基准》的修订为标志日本高等教育进人了一个新的改革时期。这一时期日本高等教育改革的主要内容之一就是构建高等教育质量保证体系。而高等教育质量保证体系的构建是以建立大学自我评价机制为开端的，即在高等教育质量内部管理制度中除了“生源控制”(必要的入学考试以保证招生的质量)、“师资控制”(必要的人事制度以保证师资的质量)和“过程掩制”之外，还应加上自我评价这个重要环节。换句话说，生源控制、师资控制、过程控制、自我评价这四个主要部分构成了完整的高等教育质量内部管理体系。l991年修订的《大学设置基准》规定：“为了提高教育与研究水平，实现大学的办学目的和社会使命，大学必须就学校的教育、研究状况实行自我检查与自我评价。为了开展自我检查与自我评价，大学应该制定相应的评价项目，建立必要的评价体制。”此后，实施自我评价、建立自我评价制度成为日本大学在内部管理改革方面的重要内容。根据广岛大学大学教育研究中心(现更名为高等教育研究开发中心)1993年初进行的一次有关大学自我评价实施状况的调查，在《大学设置基准》修改之后的一年半时间内，大多数大学成立了自我评价的组织机构，开始自我评价工作。在回答调查问卷的434所大学中，75.8％的大学成立了自我评价机构，其中国立大学设立自我评价机构的比例达到95.8％。在大学自我评价工作开展了约l0年之后，日本政府于2000年设立了具有高度独立性的大学评价机构，其目的在于：“(1)对大学开展的教育、研究、社会服务等活动进行多方面的评价，评价结果反馈给各大学，以期对改进大学的教育、研究等起到促进作用。(2)通过评价将大学的活动状况、成果等以易于明白的形式公之于社会，以广泛求得国民对作为公共机构的大学的理解与支持，从而促进大学的发展。”至此，一种以大学自我评价为前提、自我评价与外部评价相结合的包括大学内部管理与外部监控在内的高等教育质量保证体系就建立起来了。虽然在现代高等教育质量保证体系内，高校的内部管理起着基础性、根本性的作用，但是社会的外部监控的功能也是不容忽视的，“在高等教育界，有一个共同的观点，认为高等院校内部控制质量的机制运转是否正常，还需要外界提供保证”。

因此，“20世纪90年代，至少在欧洲出现了负责评估和质量保证的国家机构，这是这一时期高等教育的一大突出特色”。那么，外部监控在高等教育质量保证体系内应该发挥什么样的功能，应该如何看待内部管理与外部监控之问的关系呢？20世纪90年代以来澳大利亚外部监控机构及评价内容的改变或许可以为我们回答这些问题提供一个参考答案。 20世纪90年代初，在全球化与高等教育规模不断扩大及公共部门改革的背景下，澳大利亚政府开始关注高等教育的质量问题，着手构建高等教育质量保证体系。l992年ll月成立了“联邦高等教育质量保证委员会”(CQAl4E)，该委员会在1993年至l995年开展了3次评估活动，虽然是自由参加，但当时澳大利亚全部36所大学都接受丁CQA一HE的评估。由于该委员会根据评估结果列出了大学排行榜，使得处于低位的大学倍感压力，同时人们认为排行榜会促使大学同质化，不利于多样性发展，因此CQAHE仅仅工作了3年。2001年，澳大利亚联邦及各州的政府教育部长决定成立“澳大利亚大学质量保证机构”(AUQA)，作为新的质量保证机构，该机构独立于各级政府，非营利，运营经费由联邦政府拨款、各州政府拨款和评估所得三部分组成(各占l／3)。AUQA与CQA—HE相比，在以下几个方而存在着明显的不同：(1)CQAHE是联邦教育部长的咨询机构，AUQA是非营利的独立于政府的机构；(2)虽然两个机构对于大学的评估都建立在大学自我评价的基础之上，但是CQAHE根据评估结果列出排行榜，且排行榜对政府拨款产生影响，而AUQA只是将评估结果公之于众；(3)CQAHE所进行的3次评估都是“主题评估”，即围绕某一主题展开评估，如l994年的主题是“教育与学习”，1995年的主题是“研究与服务”，而AUQA的评估则是对各大学质量保证体制的全面检查。从七述澳大利亚外部监控机构及评价内容的转变中，我们至少可以读出这样两层意思：一是外部监控机构由政府所属转为独立，为的是在对大学进行质量评估时尽量减少府行政的影响；二是改变对评估结果排名次、将大学分为“三六九等”的做法，为的是不让外部评估的结果影响各大学富有特性的办学目标，维护大学办学的自治、自主。进入21世纪以来，我国的高等教育质量问题愈来愈引起政府、高校与社会的广泛关注。2003年开始的一轮“高等学校本科教学工作水平评估”已经接近尾声，2007年开始的“高等学校本科教学质量与教学改革工程”反映出政府在提高高等教育质量方面所作的积极努力。但是，一个完善的包括高校内部管理与社会外部监控在内的高等教育质量保证体系还没有真正构建起来，在如何正确处理高校内部管理与社会外部监控的关系上也还有许多问题需要解决。例如，在高校内部管理制度上，从生源控制，师资控制、过程控制、自我评价这四个主要环节来看，都还欠缺不少。许多高校在新教师的选聘方面没有建立合理的制度，随意的成分很大，由此产生的结果是一些水平不高、不适合担任高校教学与研究工作的人员进入了高校教师行列，如果教师的水平与质量不能得到有效的控制与提高，保证高等教育质量将会十分困难。如上所述，自我评价是高等教育质量内部管理中不可或缺的一个环节，是外部机构对高校进行评估的基础，可是自我评价在我国高校的内部管理中还没有形成健全的制度。又如，在外部监控方面，我国高等教育质量的外部监控存在着过分“行政化”与“排名化”的倾向。所谓过分“行政化”，是指一些对高校的评估完全是通过行政机构，依靠行政手段，带有行政指令，反映行政意图而进行的，这容易产生忽视高校的学术机构性质、影响高校办学自主性发挥的结果。所谓过分“排名化”，是指将评估结果直接化作高校间的排名，或就是以排名作为评估的目的，这极易导致高校的“趋同”、互相攀比乃至不当竞争，妨碍高校发展的多样性与个性化。

因此，我们应该准确认识与把握高等教育质量内部管理与外部监控之间的关系，健全高校内部管理制度，正确发挥外部监控的功能——外部监控的功能主要在于评估高校内部管理制度的构成及运行状况，促使其在保证与提高高等教育质量方面正常发挥作用，以建立起一个完善的高等教育质量保证体系。