一、高校内部管理体制改革的主要阶段关于高等学校内部管理体制改的标志，比较公认的说法是1985《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布，这一点，也可以从中国期刊上得到证明。1979—1985年，与高校内部管理体制改革直接相关的科研论文只有2篇，这2篇文章都把目光聚焦在对高校领导体制的反思上。而到《中共中央关于教育体制改革的决定》面世之时，相关科研论文数已选到7篇，内容涉及教师聘任、党委领导下的校长负责制、工资分配、开放式教学系统等内容。
在我国，几乎每项重大措施的出台、实施、评价都离不了学术理论界的参与。因此，本文对高校内部管理体制改革的的阶段划分将以政策制定与学界聚焦这两条最关键的线索展开。 1.试点阶段(1985—1993年) 2.改革阶段(1993—1997年) 3.深化阶段(1997年至今) 二、高校内部瞥理体制改革的内容变迁 1.起步较早、最有成效的内部体制改革：高校后勤社会化改革。 2.涉及面最广、社会关注度最高的内部管理体制改革：人事与分配制度改革。 2000年6月，中组部、人事部、教育部三部联合印发《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》的通知；2001年9月，文件正式下发到各高校实施。人事与分配制度改革之所以被称之为涉及面最广的改革，是因为其关涉到高校大部分机构、编制的重设，从教学、科研到校办产业、后勤服务，不仅全部人员均须按规定对各级各类岗位进行公开应聘，而且其工资都将在“重实绩、重贡献，向高层次人才和重点岗位倾斜”的激励机制下发生变化。这一系列举措直接关系到高校系统内每个人的直接利益。
因此，在《实施意见》中，主管部门非常细致地整理出7大方面、24个实施要点，其中关于教师聘任制度7条、以工资为重点的分配制度4条。这些文件在2003年也直接催生了一北一南、最有代表性的“北大方案”和“中山大学人事制度改革”，引起了社会的高度关注。从2000—2008年，包括《光明日报》、《人民日报》在内的各大重要报纸共刊发与高校人事制度改革相关的议题2538条，仅2003年就有30多家重要报纸把目光齐刷刷地盯住了国内各大高校的人事与分配制度的改革动向。作为整个高校内部管理体制改革的“突破口”人事与分配制度改革试图从传统的人才管理转换到人力资源开发，打破计划体制下人才流动的壁垒，由人才的激发带动高等教育的激发。但就目前的改革局面来看，离这一目标的实现尚远。一些改得比较彻底的方案遇到的阻力非常大，就算是北大这样思想相对比较开明的高校，其方案也是几易其稿，校方最后的意见是“渐进式的改革更容易取得成功，不能奢望通过一次改革就解决高教人事体制中的所有问题。”
这一大胆尝试的最终转型，意味着在社会重大转型期与之相匹配的人事与分配制度改革方式只可能是过渡性质的渐进式、中和式。即使是各项改革“和风细雨”地渐进推行，也屡屡面临来自理论领域的反思与质疑，如人事与分配制度改革提出的理论前提是“效率优先、兼顾公平”，但随着经济社会和文化发展，这一原则就受到了“公平优先、兼顾效率”的“和谐”思想的挑战。 3.呼吁最强烈、进展最慢的内部体制改革：高校自主权下放。 1979年12月6日，《人民目报》发表了复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、上海师范大学校长刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初等呼吁“给高等学校一点自主权”的文章，由此成为高校呼吁自主权的开始。“高校自主权建构经历了高校呼吁、国家政策认可、国家法律确定等几个阶段”，“但即便是法律明确规定的自主权，其作用的发挥也不尽人意”。在改革开放的30年里，高校一直就办学自主权、管理自主权、财产自主权等方面呼吁主管部门放权，而政府在绝大多数政策文件中也多次谈到“要进一步扩大高校自主权“，但除了高校内部的部分人事权显得有些松动外，其他权力尤其是招生权下放的速度非常慢。直到2006年，才有了一次以“直通复旦”为标志的办学自主权突破。
但就是这样一次难得的地域性试点也招致各方质疑。《中国青年报》和新浪网对1913人进行调查，有38.9%的人认为很难做到真正的公平；有28.5%的人认为不应该只面向上海考生；有24.8%的人认为教育体制改革不彻底，只在某一环节上的新尝试是无效的；仅有5.4%的人认为“直通复旦”是真正意义上的高校自主招生。从理论上来讲，高校自主权就是高校的，政府应该是“归还”而非“下放”，退一步讲，就算是下放，呼吁这么多年了，也早该下放了。因为社会才是高校培养产品的最终去处，高校应该依循杜会的标准调整重心；两者之间的互动尽可以在政府的监督调整下执行、当两者标准之间出现脱节时、政府出面干预就可以更好地履行作为权力部门的职能。但迄今为止，高校自主权仍牢牢掌握在政府手上。分析表明，政府一直不归还高校自主权更有可能的原因是长期以来形成的集权式管理传统以及政府全能的管理观念同时也可能是由于不断困扰着高校的“诚信”危机以及高校自我约束机制的不完善。虽然苏步青校长当年就委婉地表达“应该相信校长能管好大学”，但政府仅凭对校长的“相信”与否来判断给不给自主权显然有些冒险。权利本来应该与义务构成矛盾统一的一对直接关系，但社会“诚信”环境尚未形成，所以履行“义务”的力量还根本无法与执行“权利”的力量相抗衡，而同时作为义务的补充力量——监督机制也不完善，高校自身也没有建立起办学的自我约束机制。这就使得在办学自主权的下放抑或回归上，政府管理部门总是心存疑虑，担心“一放就乱”的局面反复出现，认为在高校与社会之间，只有由政府转达来自社会的需求并分配资源才是最保险的。所以，核心问题在于政府能否率先摆脱自己对权力的片面依赖，从高校与社会之间的关系中撤离出来，进而转变对高校的管理职能和管理方式，真正把高校建设成为面向社会依法自主办学的法人实体，在权力的转移过程中，政府应主动进行改革，进行权力让渡，这才是当前真正解决高校办学自主权的核心所在。与此同时，政府要引导高校主动独立承担办学责任，面向社会办学，面向市场办学，建立办学的市场约束机制，用市场竞争和市场约束来引导和约束所获得的办学自主权。 4.目前讨论最热烈的内部体制改革：现代大学制度建设。 1998年5月，江泽民在纪念北京大学建校100周年讲话中提出了“创建世界一流大学”的目标，这一目标的提出引发了一个热烈的新议题——现代大学制度建设。教育部副部长袁贵仁教授认为：“建立现代大学制度，是新时期高等教育改革的方向，发展的必然要求。”随后的2000年海峡两岸面向2l世纪科技教育创新研讨会、2004—2006年高等教育国际论坛、2005年中国教育经济学年会都把现代大学制度作为一个重要议题进行研究讨论，尤其是在2005年“一流大学建设系列研讨会”上，9所著名大学的校长们一致认为：创建世界一流大学要建立现代大学制度。现代大学制度包括两个基本层，一是国家层面的关于大学的制度安排，涉及大学与政府的关系、大学与社会的关系、大学与大学的关系等方面。二是大学自身层面的内部制度设计，主要表现为大学的内部治理结构。实质上是要解决两个基本问题：如何促进大学的社会化，形成大学与社会的有效互动机制，如何解决好大学自身发展逻辑与服务社会的目的冲突问题。西方发达国家基本上都建立了与自身文化和国情相适应的现代大学制度。
而我国的大学制度还存在着高校主体性地位缺失、高校自我行为目标缺失、高校间公平竞争机制缺失、高等教育系统开放性机制缺失、学术权力与行政权力平衡机制缺失等问题。教育部部长周济在2006年中外大学校长论坛上提出了现代大学制度的基本特征：重视大学自我发展与自我约束机制的有机统一，强调大学办学自主与社会职责的相辅相成，追求大学学术权力和行政权力的平衡和谐，鼓励大学人才培养和科学研究的密切结合。这些制度特征具有比较普遍的意义，是今天思考中国现代大学制度所必须加以充分重视的。我们认为，我国现代大学制度建设需要解决大学的定性与定位这一基本问题，即在坚持“把高等学校建设成为面向社会依法自主办学的法人实体”这一基本思想之下，明确大学的相对独立性，建立大学的相对独立机制，把大学定位于社会的公共领域，作为社会的学术组织来建设。从而来调整大学与政府、大学与社会的关系，实现从控制到自主的转变，解决大学对行政权力的制度性依赖，落实大学办学自主权，形成大学的自我责任意识，建立大学的自我约束机制。有学者还提出了我国现代大学制度建设的基本框架：分离三种权力，政府宏观管理，社会广泛参与，市场适度调节，高校自主办学，民主管理学校。毋庸讳言，关于现代大学制度目前只是停留在学者的研究层面，还没有形成明确的政策文本来推进现代大学制度建设。这是因为现代大学制度是一个关涉到高等教育全局及根本的问题，要在实践上予以推进难度很大。同时，理论研究和比较研究也还存在一些盲点，特别是在引进西方先进国家经验的同时，如何结合中国国情和高等教育实际，通过制度创新来建设现代大学制度，还有诸多重大问题需要加以研究。 5.操作分歧最大的内部领导体制改革：党委领导下的校长负责制的健全与完善。 1950年以来，我国高校的领导体制至少经历了四个阶段的变迁：“校长负责制”时期(1950—1956年)；“党委领导下的校务委员会负责制时期(1958—1977年)；新的校长负责制的探索时期（1978—1988年）；党委领导下的校长负责制时期（1989年以来)。对于党委领导下的校长负责制的科学性，学者郑和平通过在“党和国家领导体制内进行横向比较”，认为高校系统在“总揽全局、协调各方模式”、“党委领导、首长负责模式”、党组领导、依法行政模式”、“政治核心、保障监督模式”中选择第二种即党委领导下的校长负责制“本身是科学的“。
武汉大学党委书记顾海良认为，“高等学校实行党委领导下的校长负责制，是新中国成立以来我国高校管理体制长期探索和发展的历史选择”。南开大学原校长侯自新以自身的校长生活实践，得出“党委领导下的校长负责制通过14年的运行，证明它对高等学校的稳定和发展是有效的”结论。这就是说，对于党委领导下的校长负责制这样一种制度在高校理论界已经获得不少认可，但这并不代表这项制度的推行很顺畅。事实上，党政领导关系处理不当的情况时有发生，的确给学校发展造成了相当多的困扰。关于党委与书记、党委与校长、书记与校长之间的关系，以及“党委领导”与“校长负责”之间的关系，可以说，这的确是中国大学所面临的一个完全的“中国特色”问题。三、高校内部管理体制改革的发展趋势 “内部管理体制的改革是高校内部体制改革的支撑，也是平台，其改革目标有二个：一个是按精简效能原则进行的管理组织本体改革；另一个是以实现主体改革目标为目标，以学术管理为特征的配套改革”。这一表述概括了高校内部管理体制改革的两个重要文件—《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中国教育改革和发展纲要》对高校管理体制改革的要求。通过以上对改革目的的分析，尤其是对历史进程、内容变迁的梳理，我们可以初步把握未来高等教育内部管理体制改革的走势。 l.“简约化”的高校组织结构。通过高校后勤社会化改革的实例可以看出，高校正在竭力摆脱“保姆”形象，卸下身上过重的包袱，全力保障核心机构作用的发挥。今后，除了教学和科研，其他活动基本上都会划归到服务性工作中去，这样一来，庞大的行政队伍将会不断缩编。给实现“简约化”行政组织目标提供雄厚技术支持的是越来越发达的信息化管理，目前各政府部门和高校管理人员的成功精简都少不了信息化管理的功劳。另外，就高校上一级对下一级学术组织的管理来看，基本上实施的是目标管理，目标管理最大的好处就是可“简化许多不必要的中间部门与环节，实现“直通车式”的有效管理。
随着教学科研的“矩阵式组织”、因科研项目而聚合，但随着科研项目的完成或研究经费的耗尽，这种组织会自动缩小或解散，形成托夫勒所说的“脉动机构”。 2.“品”状组台的高校权力结构。高校的权力结构由政治权力、行政权力、学术权力三者组成，改革之前一直都按“官本位”的政治权力标准对这三者进行排序，而这三者的先后顺序又恰恰决定着高校的工作重心。因此，在相当长的一段时间内，原本属于高校核心工作的科研与教学得不到重视，大学的学术实力一度沦为亚洲末流。重振学术，将成为高校唯一的生存之道。据当前学术权力的重归趋势来看，今后的权力结构将呈“品”字状分布，学术权力置于顶端，行政权力与政治权力构成底部支撑。虽然当下的教授委员会、学术委员会、学位与职称评定委员会等学术机构的力量还不够强大，不足以成为三者中的领衔力量，但单就校务委员会、董事会中不断增长的教授席位就已经说明学术权力处于上升态势，相比之下，原来过于强大的政治权力已经越来越超脱，成为高校发展“保驾护航”的重要力量；而在行政权力结构中，人才培养、人力资源配置、学科发展占绝对比重的事实，也彰显了行政权力服务于学术极力的一面。 3.“质量”+“效率”的复合式改革目标。只要是涉及组织改革，都会把目标锁定在“效率”之上，不追求“效率”的组织是不可思议的。比如后勤管理改革追求“服务”的效率，人事与分配制度改革是为了人力资源配置与开发的效率党委领导下的校长负责制的健全与完善则旨在提高“领导”的效率等等。但高校与企业、政府的性质不一样，作为社会性的学术组织，“质量”的分量要比“效率”重得多，在许多情况下为了“质量”甚至必须牺牲“效率”，比如高层次人才没有长时间的培养就不行，科研成果更不能光看产出效率等等。从国外优秀大学的发展历史看，追求“效率”的大学也许算得上是现代大学，追求“质量”的大学则可称之为精英大学，而追求“质量”+“效率”的大学才是具有超越气质的现代精英大学。 4.“法制化”的体制改革进程。法制建设一直是我国教育体制改革的“软肋”，更是高校一系列改革中最大的弱项，因为专门为高等教育事业设立的只有一部《高等教育法》，几乎所有高等教育问题都只能依赖这部法律，从中获得支撑。显然，这大大落后于高等教育的发展势头，也预示着高校内部管理体制改革必须是管理“法制化”的过程。当前，大学与政府、大学与社会、大学与大学以及大学内部管理缺乏规范、“人治”空间远大于“法治”空间。因此，高等教育领域亟盼具有能规范各级职能部门管理的法典出台，这样，呼吁多年的高校自主权才有可能真正回归高校，并在法律框架内实现责权统一。 5.从“管理”到“治理”的改革理念。（作者单位：华中科技大学教育科学研究院）
