一、我国现行法律明示或默示的四种权力
(一)政治领导权力——法律规定党对高校实施政治领导的组织权力《中华人民共和国教育法》规定:“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”
《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)规定:“高等教育必须贯彻国家的教育方针,为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合.使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”为了从组织上保证法律所规定的国家公共性在公立高等学校的实现,《高等教育法》规定:“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定,统一领导学校工作,支持校长独立负责地行使职权,其领导职责主要是:执行中国共产党的路线、方针、政策,坚持社会主义办学方向,领导学校的思想政治工作和德育工作,讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选,讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项,保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”
(二)行政权力——法律规定校长行使的行政管理职权《高等教育法》规定:“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作,行使下列职权:(一)拟订发展规划,制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施;(二)组织教学活动、科学研究和思想品德教育;(三)拟订内部组织机构的设置方案,推荐副校长人选,任免内部组织机构的负责人;(四)聘任与解聘教师以及内部其他工作人员,对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分;(五)拟订和执行年度经费预算方案,保护和管理校产,维护学校的合法权益;(六)章程规定的其他职权。”并规定“高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议,处理前款规定的有关事项”。该规定默示校长的行政管理职权不应是个人权力或个人专断式的行使。
(三)学术权力——法律规定学术性任务型组织所行使的权力我国法律通过规定高等学校教学、科研活动中各种审议学术事项的任务型组织的形式,诸如学术委员会、学位论文答辩委员会等,明示或默示了这种组织中根据审议学术事项的任务需要而建构起来的权力一一学术权力或称知识性权力、专业权力。如《高等教育法》规定: “高等学校设立学术委员会,审议学科、专业的设置,教学、科学研究计划方案,评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”《中华人民共和国学位条例》规定,“学位授予单位,应当设立学位评定委员会,并组织有关学科的学位论文答辩委员会”,“学位论文答辩委员会必须有外单位的有关专家参加,其组成人员由学位授予单位遴选决定”,“学位论文答辩委员会负责审查硕士和博士学位论文、组织答辩,就是否授予硕士学位或博士学位做出决议”。学术权力是一种区别于行政权力的权力,“这种权力的准则主要源于专业,而不是某个直接有关的正式组织。这种权力被认为是以‘技术权限’为基础的,以专家为基础的,而不是以‘官僚权限’为基础的。‘官僚权限’是从正式的等级地位中派生出来的”。学术委员会、学位论文答辩委员会等,是由高等学校依法没立的一种审议“学术事项”的任务性组织,“任务型组织大都是由常规组织设立的,所以,它也得到常规组织的授权。但是,它从常规组织那里获得授权的依据却不同于常规组织中的部门或机构,它获得授权的依锯是它所要承担的任务”,“在很大程度上,它是以组织成员的专业知识和技能为依据的。如果说常规组织中依据组织层级、岗位、职位的授权与基于特定的专业知识和技能的权力之间是矛盾和冲突的话,那么,在任务型组织这里,依据任务的授权与基于专业知识和技能的权力之司,则有着充分的一致性,成了相互支持、相互促进的权力”,“任务型组只通过对实质合理性的强调,并将其贯彻到组织的具体运作过程中去建构权力,往往表现为通过合作和信任去获得权力”,“所以,任务型组只会表现出更多的对基于专业知识"技能的权力的依赖”,“常规组织中权力的那种不得不服从的强制性,在任务型组织这里转化成了一种能够得到普遍的自愿服从的理性力量”。学术权力是现代大学为完成学术管理的任务而建构的权力,从属于完成特定学术任务的需要,是通过行政权力对于特定学术管理组织与学者个体履行职责的一种授权,是一种与现代大学学术任务型组织和教师职责相联系的权力。它是学术任务型组织完成特定任务的需要,也是学者履行学术评价职责的需要。
(四)民主管理权力——法律规定以一定组织为形式的民主管理9监督的权力 1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出,“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度,加强民主瞀理和民主监督”。《高等教育法》进一步规定,“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法杈益”。这条规定,使得以教师为主体的教职工通过教职工代表大会等一定的组织形式,参与学校的民主管理和监督有了法律依据。民主是现代社会组织实现善治的前提和基础。高校的民主管理和民主监督,是我国基层民主政治建设的重要组成部分。大学的善治是理性与人文精神的实践过程,因此,在大学治理中就不能不把对人的尊重和维护放在重要位置占在大学治理中以人为本,就是要把对人的尊重和充分体现教职工的主人翁地位确立为大学治理的一种机制,使大学这个学术共同体的主人真正成为民主管理的主体。大学善治的实现过程,是分散化的不同目标群体理性沟通、整合、交融的过程。教职工代表大会作为大学成员的一种利益表达和协调机制,沟通、整合和协调大学成员个体以及不同群体的利益要求,是保证经济学所说的“帕累托改进”的重要形式,以更好地促进大学组织的和谐发展。教职工代表大会作为高校民主管理和监督的一种基本制度形式,对于提高管理效率、促进学校的和谐稳定发展、实现学校的管理工作目标具有不可替代的作用。现实中,大学生参与高等学校的管理缺少现行实体法的依据。二、我国大学治理实践中权力的失衡与冲突我国《高等教育法》设计的大学内部治理权力架构,包括决策层面的政治领导权力、操作层面的行政执行权力、监督层面的民主制约权力和学术管理中的专业权力。
大学的和谐,要求这些权力在大学的治理过程中有效、恰当和协调。 (一)“领导”与“负责”的矛盾与冲突——两个“一把手”的困惑大学的内部领导体制是大学管理的核心机制。从新中国成立到1998年我国《高等教育法》确立“党委领导下的校长负责制”,我国高等学校的内部领导体制适应国内外政治形势的变化和需要,经历了“校长负责制`“党委领导下的校务委员会负责制”、“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”、“党委‘一元化’领异”、“党委领导下的校长分工负责制”、“逐步实行校长负责制”、“党委领导下的校长负责制”的反复变化。在这些变化中,谁是大领导的“第一把手”始终是问题的一部分。中共中央、国务院1993年印发的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)提出:“坚持党对学校的领导,加强学校党的建设,是全面贯彻教育方针,加快教育改革和发展,全面提高教育质盘的根本保证。学校党组织要认真贯彻党的十四大精神,用建设有中国特色的社会主义理论教育全体党员和师生员工,深人研究学校改革和发展中的重大问题,坚持改革的正确方向。要加强党的基层组织建设,发挥党员的先锋模范作用,密切党员和群众的联系,带动群众推进改革。实行党委领导下的校长负责制的高等学校,党委要对重大问题进行讨论并做出决定,同时保证行政领导人充分行使自己的职权。实行校长负责制的中小学和其他学校,党的组织发挥政治核心作用。”“党委领导下的校长负责制”以实现国家公共性为目的,本质上是强调一种和整个国家的领导体制相一致的政治领导和集体领导体制。但在实践中由于党委书记主持召开党委会议(负责党委工作,这一体制在很大程度上表现为党委书记在逻辑上的负责人地位。由于《高等教育法》明确规定高等学校的校长“全面负责”学校工作,使得党委的“统一领导”和校长的“全面负责”经常会在实际工作中处于一种平行状态。党委书记作为高校法定领导体制中的负责人,显然是第一把手;但校长作为“高等学校的法定代表人”即高等学校事业单位的法人代表,是“全面负责”学校工作的第一责任人,也是第一把手。这样,党委书记和校长的关系不仅在工作实践中有可能发生摩擦和冲突,而且在法律地位上也存在着逻辑上的悖论。《纲要》提出的“保证行政领导人充分行使自己的职权”和《高等教育法》规定的“支持校长独立负责地行使职权”,在两个一把手之间,难以形成明确的制度性机制。毋庸讳言,党委书记和校长关系的不和谐是导致高等学校中党政矛盾、多头指挥、互相推诿等问题的重要原因。
这种情况,不仅严重影响“党委领导下的校长负责制”效率的发挥,而且某种程度地外显着我国大学治理的官僚化特征。 (二)大学的行政化——学术权力与行政权力的混淆和失衡大学的行政化不是一个片面的教育或者学校的孤立现象,有其复杂和深刻的政治、经济原因与社会基础。导致大学行政化的理论基础是学术权力的泛化,即把学术权力与学校权力相混淆,简单地认为学术权力就是学校权力、学术权力就是学术管理,甚至认为校长就是学术权力的代表。当欧洲中世纪大学中的学术观点与宗教学说相冲突时,大学要求学术自治,以自治的学校权力对抗神权统治以及世俗社会的政府权力,相对于神权和政府的行政权力,把大学的学校权力称为学术权力从这个意义上并无不要,但由此也就产生了广义上的学术权力——基于大学这种学术组织或高等教育机构所形成的权力。在现代社会特别是今日中国,大学自治或大学的自主权并不意味着学术自由,作为处理大学与外部关系的学校权力,将其抽象地概括为广义上的学术权力不仅没有实质性的理论和实践意义,而且难以辨析大学治理的权力逻辑。在大学管理活动中,不区分行政权力与学术权力,用行政权力替代学术权力,才会出现学术管理活动中的行政化现象,今日中国广受诟病的大学学术权力的式微以及行政化的种种弊端就是最好的注解。盲目照搬个别西方学者的观点和缺少学理性的逻辑分析,是导致把行政权力与学术权力相混淆的一个原因。
“学术”和“行政”作为同一层次的抽象概念,显然区别于“学校”、“政府”这样的实体性概念。因此,把学术权力等同于学校权力,是概念上的滥用和逻辑上的混乱。 (三)有效权力机制的缺乏——教职工参与民主管理和监督流于形式高校教职工代表大会制度是我国《高等教育法》规定的“教职工参与民主管理和监督”的基本形式之一。目前普遍存在的问题是,由于缺少有效的权力机制,教职工代表大会形同虚设的问题严重。这个现象在很大程度上影响了教职工代表大会制度在大学发展和大学治理实践中应有作用的有效发挥。对权力的有效监督,需要以权力制约权力。教职工代表大会没有足够强大的权力,便无法形成制约管理权力的约束机制,从而难以实现对管理权力的有效监督。国外大学的教授会在大学治理中发挥着重要作用,就是因为教授会在大学治理过程中具有有效的制度性权力机制。完善教职工代表大会制度,通过不断创新,建立和形成有效的权力机制和工作方法,是在大学治理过程中推进“教职工参与民主管理和监督”的当务之急。三、大学治理的和谐与权力关系的规范善治的一个重要标志是和谐。大学治理的和谐反映着在大学治理过程中权力关系的和谐。权力关系的不和谐往往由权力关系的失范引起。这种状况,正在影响着大学治理的过程和效果。大学治理中的权力结构,不可能脱离特定时代中特定国家与社会的特定环境,中国的特定国情背景决定了今天中国大学治理中的权力存在及其结构状态,从大学治理的和谐出发,规范大学治理中各项法定权力的行使、运行及其相互关系,是我国大学治理走向成熟和完善的必然选择。
(一)改变两个“一把手”状态 (二)学术管理的制度性建设——区分和规范权力如前所述,我国法律通过规定高校学术管理的组织形式及其职责,规定了一种区别于行政权力的权力存在方式和行使方式,使审议“学术事项”的权力成为高校学术管理中的一种法定权力模式。在这种权力模式中,学术性组织是一种任务导向的基于审议学术事务的需要而设立的组织,组织的存在和组织中的权力从属于审议学术事务的需要。这种任务型组织的“去等级化”使其运行过程中的权力有着不同于常规性行政组织的性质。作为组织成员的学者个体,其所获授权是一种基于特定专业知识和技能的权力,从属于完成任务的需要。这种授权的形式合法性是以实质合理性为其前提和条件的。 (三)建构和完善民主管理的权力机制——与政治领导权力和行政权力相协调今天我国大学治理中的学校权力,是一个包含四种基本权力的权力结构体系,是一个要求四种权力在和谐关系中协同治理的权力关系架构。在这个架构中,任何一种权力独打天下都不符合高校治理的要求,只能是各种权力的分享管理和协同作用。在四种权力的博弈中,目前的问题是:政治领导权力和行政权力居于强势地位,学术权力和民主管理权力则处于相对的弱势处境。明晰的学术权力和有效的民主参与的缺失,是当前我国现代大学制度发展进程中的制度性瓶颈。因此,在我们的制度建设和政策设计中,明晰学术权力和强化民主管理权力,就是一个紧迫而艰巨的任务。若不解决上述这些问题,目前正在推进的大学章程的制定,可能会成为无本之木而流于形式,从而缺乏对于大学章程的现实需求的真正动力。（作者单位:中国人民大学公共管理学院）
