改革开放以来，党和政府坚持科教兴国和人才强国战略，把教育摆在优先发展的战略地位，教育事业实现了跨越式发展。高校是培养中国特色社会主义合格建设者和可靠接班人的摇篮与基地。近年来，高校内部行政纠纷屡屡发生，加强教师权益保障成为社会关注的热点问题之一。然而，在一系列由高校内部行政管理引起的纠纷案中，许多纠纷往往被法院以不属受案范围为由而不予受理或驳回起诉。
2010年出台的 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》 提出，要建设依法办学、自主管理、 民主监督、社会参与的现代学校制度，探索教师治学的有效途径， 充分发挥教师在教学、学术研究和学校管理中的作用。[1]对此，探索建立高校内部行政管理引起纠纷裁决机制，化解高校办学中矛盾，实现大学自治，保障教师合法权益是值得我们研究的一个新课题。如何进一步从学理上研究建立高校内部行政纠纷裁决机制， 对规范高校内部行政纠纷裁决制度和机制具有重要现实意义和理论意义。
一、 建立高校内部行政纠纷裁决制度的现实意义和法理依据
（一） 建立高校内部行政纠纷裁决制度的现实意义
1.建立高校内部行政纠纷裁决制度是化解高校内部行政纠纷、保障教师权利的需要
高校内部行政纠纷具有高度的专业性、技术性，而裁决是一种便捷、公正、有效地解决纠纷的途径，具有专业性和针对性强的特点，所以对于化解特定纠纷具有无可替代的优越性。高校内部行政纠纷裁决机制吸纳社会专家学者组成，贯彻了专家裁决理念，突出了裁决的专业性特点，衡平了司法介入与学校自治的矛盾，有利于高校内部行政纠纷的解决。[2]高校内部行政纠纷裁决制度因其公正度高、 程序灵活与执行迅速等特点， 有利于保障教师权利， 提高学校管理的水平。
2.建立高校内部行政纠纷裁决制度是减轻高校治学成本的需要
高校内部行政纠纷采取非诉讼方式充分尊重高校管理者与教职工在纠纷解决中的自主性，且形式灵活、方法多样、程序快捷，因而同诉讼方式相比较，高校内部纠纷的非诉讼解决成本明显较为低廉。同时，由于纠纷解决的方式和内容是在双方当事人友好协商、互谅互让的基础上达成的，故一般较易得到双方当事人的承认和自觉执行，从而免除了高校与教职工为实现纠纷解决方案所额外承担的风险与成本。
3.建立高校内部行政纠纷裁决制度是维系高校内部和谐有序关系的需要
胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”建立健全高校内部行政纠纷裁决制度体现了和谐发展的需要。有效的校内纠纷裁决制度，更有利于高校管理者与教职工在平等、和谐的氛围中通过沟通对话疏解纠纷，彰显高校主体理性素质的提升和教育管理关系的非对抗性特征，促进高校组织体的和谐有序发展。
（二） 建立高校内部行政纠纷裁决制度的法理依据
1.高校依法治校
建立高校内部行政纠纷裁决制度的合法性来源于法律的授权。《中华人民共和国高等教育法》 第十一条规定高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。这些法律规定为高校内部行政纠纷裁决制度、机制的建立提供了法理依据。依法治校，是大学自治的基础。依法治校使我们认识到：管理者的行为不能超越法律所规定的权限，否则，越权或滥用职权都是违法的。为此，建立高校内部行政纠纷裁决制度是高校依法治校整体策略不可缺少的部分。
2.高校办学自主权
“失去了自治， 高等教育就失去了精华。”[3]高等学校必须具有办学自主权，才会有生机活力，才能健康发展。 中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋同志在全省教育工作会议上，特别强调“政府要按教育规律管教育， 学校要按教育规律办教育，进一步扩大和落实各级各类学校特别是高等学校的办学自主权”。大学自治是高等教育体制的基本制度，其内涵是大学作为一个法人团体，可以自主地治理学校，自主地处理学校的内部事务。[4]国家法律赋予高校办学自主权，为我们建立高校内部行政纠纷裁决制度、 机制提供坚强有力的法理依据。
二、 高校内部行政纠纷裁决制度的性质与特点
（一） 高校内部行政纠纷裁决制度的性质
1.高校内部行政纠纷裁决制度的含义
高校内部行政纠纷裁决制度是指高校教职工裁决委员会根据教师申请，对学校向申请人做出的行政处分、措施的合法性、合理性进行审议，做出裁决的一种纠纷解决制度。
高校内部行政纠纷裁决制度包含以下几个方面的内容。
第一， 高校内部行政纠纷裁决制度是解决高校行政管理过程中与教师发生的争议， 是裁决高校内部行政争议问题。“行政是通力合作完成共同目标的团体行动。”[5] “行政是组织的一种职能，任何组织要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行、 管理职能。”[6]有组织就有行政，高校作为现代社会组织机构必然具有行政管理职能。高校内部行政管理除了对教师的管理，还有对学生的管理， 对象不同，争议解决途径也有所不同， 这里只研究针对教师的管理而引起的行政争议问题。
第二，高校内部行政纠纷裁决制度审查内容是对高校行政管理行为的合法性、 合理性进行审查。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。 有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”[7]高校对教师录用、 调动、辞退和考核等管理活动中做出行政决定或行政措施， 高校内部行政纠纷裁决制度对这些决定、 措施的合法性、合理性进行审查。
第三， 高校内部行政纠纷裁决制度由包括教师组成的裁决委员会裁决纠纷。 这是建立高校内部行政纠纷裁决制度的一个重要内容，也是与高校内部实行申诉复议制度的重要区别。 裁决机构中必须有一定比例的教师参加， 而不再单纯由学校领导和职能部门人员组成， 体现了高校民主管理精神。
第四，高校内部行政纠纷裁决制度是基于权益受到学校行政行为、 措施影响的教师的申请。 启动高校内部裁决机制必须有教师申请，没有教师申请， 裁决机制不能启动。 申请裁决是学校行政管理活动中的相对人，是受学校行政行为、 措施直接影响的教师。
第五， 高校内部行政争议裁决在高校内部具有高度权威性。 高校内部行政纠纷裁决一旦做出， 在学校内部具有最高权威性，也是终局性， 除非当事人对结果不服， 提请高校行政主管部门复议外， 任何一方当事人必须遵守， 也不得再提起校内复议。否则， 纠纷在校内永远无法解决。
2.高校内部行政纠纷制度性质
高校内部行政纠纷裁决制度本质上是校内复议制度， 是教师权益的内部救济制度， 具有多重属性。首先，高校内部行政纠纷裁决制度是一种纠纷解决机制， 是一种非诉讼的解决机制。“任何法律上的救济，都是因为发生了侵权损害，无侵权损害即无所谓救济。”[8]高校内部纠纷裁决制度是非诉讼裁决机制的一种，是高校内部通过复议裁决形式将学校管理矛盾化解在源头上，避免矛盾的扩大化、扩散化。其次，高校内部行政纠纷裁决制度是对高校内部行政行为监督的一种制度。 通过对高校行政管理行为的合法性、 合理性进行审议、 复核，实现教师民主管理。再次，高校内部行政纠纷裁决制度是对高校教师权益的内部救济制度。“从事物的性质来说，要防止滥用权力， 就必须以权力约束权力。”[9]高校内部行政管理活动与教师权益密切相关，高校内部纠纷裁决机制通过对高校行政管理行为、 措施合法性、 合理性的审查， 纠正其错误， 保障教师合法权益。
（二） 高校内部行政纠纷裁决制度的特点
高校内部行政纠纷裁决制度就是部分高校针对校内申诉制度不足而提出的改革措施。 高校内部裁决制度与现行学校教师申诉制度比较而言具有以下特点。
1.教师的参与性
高校内部行政纠纷裁决制度的参与性体现在高校内部行政纠纷裁决委员会是由一定比例的教师参加，而非单纯由学校领导或者学校管理部门人员组成， 同时， 教师较熟悉教学管理、 学术管理规律，教师参与学校管理活动， 不但提升学校管理的专业性和权威性， 而且拓展了教代会之外的教师参与学校管理途径。
2.裁决机构的中立性
中立性是裁决权威性、 公正性的前提， 缺少中立性， 也就缺少公正性。 高校内部行政纠纷裁决制度中裁决委员会组成人员由教师参加，改变单纯由学校管理部门人员的构成， 裁决机构中立性得到保障， 裁决结果的公正性得到维护， 结果的认受性得到提高。
3.裁决机构的独立性
高校内部行政纠纷裁决委员会不是学校管理部门， 其人员组成不是学校领导指派， 而是由裁决委员会互选产生。高校内部行政纠纷裁决委员会委员不是由学校领导委任， 具有独立性。 裁决委员会的独立性是反映裁决委员会的裁决活动不受学校行政、个人干涉。
4.裁决程序的开放性
首先， 高校内部行政纠纷裁决委员会组成人员不是固定的， 具有开放性。 其次， 裁决委员会中委员是平等的，每个委员的判断是独立的， 投票是平等的。 最后， 裁决程序具有公开性， 公开才能保证裁决过程受到监督。
三、 高校内部行政纠纷裁决制度的构建
（一） 建立高校内部行政纠纷裁决制度的原则
1.保障教师合法权益原则
威廉·韦德 （H.W.R.Wade） 曾经精辟地指出：“权利依赖于救济。”[10]高校教育的特殊性要求承认和尊重高校自治， 并强调对教师的合法权益的维护。《中华人民共和国教师法》 第四条规定，各级人民政府应当采取措施， 改善教师的工作条件和生活条件，保障教师的合法权益， 保证教师权利的实现。 高校行政权力具有强制性、 自我扩张性等特点， 高校及其工作人员在行使行政权力过程中，往往容易发生侵犯教职工也即行政相对人的合法权益， 解决纠纷机制的直接功能在于维护教师权益。
2.公开、 公平、 公正原则
公开也即透明性， 它指的是信息的公开性。 每一个教职工都有权获得与自己利益有关的高校政策信息，包括人事管理以及其他有关的信息。“公平既是一个价值取向， 也是一种实践要求。”[11]建立高校内部行政纠纷裁决制度， 必须考虑或兼顾高校内部弱势阶层的利益。 公开原则要求高校内部行政纠纷裁决委员会工作范围、工作程序通过各种渠道为教职工所知。 在高校内部行政纠纷裁决活动过程中， 要防止权力被滥用， 防止暗箱操作。 我们要引入公开机制， 限制高校内部行政纠纷裁决委员会成员的自由裁量权，从而防止高校内部行政纠纷裁决委员会成员利用权力进行权力寻租和博弈的机会。
3.效益原则
效益，强调实施的显性效果和有形效果。首先，对裁决来讲，效益是重要的，长久的裁判是恶的裁判，所以高校内部行政纠纷裁决制度要强调裁决的效益。 其次，高校内部行政纠纷裁决制度可以避免很多诉讼程序无法克服的“繁文缛节”，令当事人减少时间和经费上的投入,却可获得较大效益的司法救济效益原则可在高校内部行政纠纷裁决中得到充分体现。第三，对裁决而言，既要兼顾公正，又要突出效益，更好地实现裁决当事人利益的最大化。
（二） 高校内部行政纠纷裁决机构的构成与受案范围
1.高校内部行政纠纷裁决机构组成
高校内部行政纠纷裁决委员会是高校内部教师申诉制度的最终裁决机关， 决定教师申诉的成与败。学校内部行政纠纷裁决委员会组成人员构成至少包括以下四个部分：一是学校人事管理部门的人员，他们的参加便于裁决过程中理解和把握国家的教育政策和学校人事管理制度； 二是学校纪检监察部门人员， 其职责是防范学校管理人员违规违纪行为；三是工会代表，参加裁决委员会更好保护教职工合法权益； 四是教师代表， 这是实现教师自治的具体体现。 教师代表中应该包括教育管理、 法学方面的专家。 各类人员在裁决委员会中的比例应该明确，特别是教师代表在委员会中的比例不得少于二分之一。为了保证裁决委员会工作组织和效率， 应当明确裁决委员会的内部分工。 高校内部行政纠纷裁决委员会由主任一人、 副主任二至四人和委员六至十人组成。 仲裁委员会的主任、副主任和委员由法律、教育管理专家担任， 由裁决委员会成员互选产生。
2.高校内部行政纠纷裁决机构裁决受案范围
“教育法的规定具有强制性， 教育法律解决纠纷的手段也不同于其他法律。”[12]高校内部行政纠纷裁决机构管辖范围具有以下特点。
第一， 裁决申请主体特定。 裁决申请必须是教师， 也包括教师以外具有行政事业编制的工作人员，如学校教学辅助人员、医务室的医生、 学校后勤人员、 财务会计、 不具备教师资格的图书管理人员及学校其他专业技术人员。 签定劳动合同的非事业编制人员， 按照劳动法规定处理。
第二， 裁决申请内容是学校与教职工行政管理关系方面的内容。 包括教职工职务聘任、 教学科研考核、培训进修、 考核奖惩、 工资福利、 退休保障等事项， 也包括校内教职工个人与所属部门之间在管理上发生的争议。
根据上述原则， 下列事项裁决机构不得管辖：
第一， 高校教师对学校管理人员的违法乱纪的控告， 适用纪检程序； 专属于诉讼、 复议和仲裁解决的事项，适用司法程序； 教师对党务方面的意见，适用党章规定程序。
第二， 学术问题的争议， 适用学术争议处理机制。 学术归学术， 行政归行政， 学术与行政分开。教育部在2009年出台有关规定， 明确高校内部学术关系纠纷， 由高校学术委员会做出最高调查评判，故此， 高校学术关系不应纳入高校内部行政纠纷裁决委员会裁决案件受理范围。
第三，学校与学生行政管理纠纷，适用专门裁决程序。虽然学校行政管理中包括对教师管理和对学生管理，由于教育者与受教育者不同，对学生行政纠纷处理适用另外程序。
（三） 高校内部行政纠纷裁决机构工作程序与裁决效力
1.高校内部行政纠纷裁决机构工作程序
高校内部行政纠纷裁决委员会在工作中坚持正当程序原则， 是使高校内部行政纠纷裁决委员会的裁决行为公开、公正、 公平的基本保证。 高校内部行政纠纷裁决委员会工作程序大体要经过以下步骤：
第一， 申请。 教职工认为学校的管理行为侵犯其合法权益， 应当自知道该行为之日起六十日内向高校内部行政纠纷裁决委员会提出裁决申请。裁决申请以书面形式提出， 申请书一般应当载明以下内容： 申请人姓名、 性别、 年龄、 职务、 住址； 裁决请求； 申请裁决的事实与理由； 提出申请裁决的日期。提出裁决申请应当同时提供有关证据材料。
第二， 受理。 高校内部行政纠纷裁决委员会收到裁决申请后， 应当在五日内对申请人的资格和申请裁决的条件进行审查，并做出受理或者不受理的决定。 超过五日未作决定的， 视作已受理。 受理的裁决申请自高校内部行政纠纷裁决委员会工作机构收到之日起开始计算受理时间。
第三， 审理。 高校内部行政纠纷裁决委员会应当在受理之日起七日内， 将裁决申请书副本发送被申请人（对申请人做出处理决定的部门）。 被申请人在收到申请书副本之日起十日内， 提出书面答复，并提交当初做出具体处理行为的证据、 依据和其他有关材料。 被申请人不按规定提出书面答复、提交当初做出具体处理行为的证据、 依据和其他有关材料的， 视为该具体处理行为没有证据、 依据， 高校内部行政纠纷裁决委员会可以径行决定撤销该具体处理行为。
高校内部行政纠纷裁决委员会根据裁决申请书和被申请人提供的材料、 证据和答辩书， 对原处理行为进行审查。通过审查， 查明事实真相， 确定处理行为是否违法、 失当， 是否侵害申请人的合法权益， 提出审理意见。
第四， 裁决。 高校内部行政纠纷裁决委员会经过对裁决申请的审理， 可以根据事实与法律分别做出如下裁决。
①对于具体处理行为适用法律、 法规、 规章和具有普遍约束力的决定、命令正确， 事实清楚， 证据确凿， 符合法定权限和程序， 内容适当的， 裁决维持；
②对于被申请人不履行法定职责的， 裁决其在一定期限内履行；
③对于主要事实不清、证据不足，适用法律法规规章和具有普遍约束力的决定、命令错误的，违反法定程序影响当事人合法权益的，超越或者滥用职权的，具体处理行为明显不当的，高校内部行政纠纷裁决委员会可以裁定撤销，并责令重新做出处理。
高校内部行政纠纷裁决委员会应当自受理申请之日起六十日内做出裁决，情况复杂， 不能在规定期限内做出裁决的，最长可以延长三十日办结。高校内部行政纠纷裁决委员会做出裁决应当制作裁决决定书，并加盖公章。
第五， 执行。高校内部行政纠纷裁决委员会做出裁决后，高校内部行政纠纷裁决委员会应当将裁决决定书送达申请人，裁决决定书一经送达即发生效力，申请人应当履行裁决决定。
2.高校内部行政纠纷裁决委员会裁决效力高校内部行政纠纷裁决委员会裁决效力主要体现在以下几个方面：
第一， 对当事人的效力。 裁决首先对双方当事人产生约束力， 双方当事人必须遵守执行， 法律规定还可以向上级教育行政主管部门申诉事项，当事人不申请申诉的， 也必须执行裁决结果。
第二， 对裁决委员会的效力。 高校内部行政纠纷裁决委员会在高校内部具有最高权威性， 按照规定审理的期限，实行一裁终局制， 即裁决一经做出就发生法律效力； 当事双方不能就同一纠纷再向裁决委员会申请裁决， 当事人不服裁决结果申请再次裁决， 裁决委员会不得再受理， 不得再行裁决。
第三， 对学校的效力。 学校作为一方当事人与教师一样执行裁决。 裁决委员会裁决对学校效力还包括学校不得以任何形式、任何方式撤消、 变更裁决结果。
高校内部行政纠纷裁决委员会的裁决文书在形式上要统一规范， 避免条款字面上的含混与空泛， 以保证法规对程序所具有的规范作用和可操作性，体现出高校内部行政纠纷裁决制度的严肃性和准司法性。
四、 小结
综上所述， 高校内部行政纠纷裁决制度是高校解决内部行政纠纷处理方式的一个创意。 诚然， 法律是理性的，每一个问题都需要进行充分全面的论证， 当前建立高校内部行政纠纷裁决制度还有很多法律问题悬而未决， 本文也仅是抛砖引玉， 以期教育界和法学界的同仁对此问题进行深入的探讨和研究，促进高校的和谐、 健康、 协调发展。
