我国大学管理体制改革的逐步深入，要求对大学内部的运行机制和管理架构作出相应的调整。当前及今后大学内部运行机制和管理架构所要解决的重大问题之一，是协调大学内部行政权力与学术权力的关系。就目前中国大学内部运行机制和管理架构而言，如何改变行政权力与学术权力之间存在的失衡状况，是学术界和大学管理者所关注的一个重要课题。
本研究报告对现代大学行政权力和学术权力的关系及其协调问题进行了综合分析。报告共分四个部分，第一部分从理论层面剖析了大学行政权力和学术权力的含义以及存在的必要性；第二部分分别考察了日本、德国、法国和美国等西方发达国家大学协调行政权力和学术权力关系的主要做法，并分析了它们的特点及其发展趋势第三部分分析了我国大学这两种权力关系的现状以及存在的问题；第四部分则针对这些问题，提出了改善我国大学行政权力和学术权力关系的思路和建议。
一、什么是学术权力与行政权力
（一）学术权力与行政权力的不同性质是发生冲突的原因
大学内部事务可以分为学术事务和非学术事务（或行政事务）。与此相对应，大学内部存在着两大并行的权力系统。一种是以行政管理组织结构为网络的行政权力系统 ,一种是以教授、专家、学者为核心 ,以 “学术委员会”、“学位委员会” 、“教学指导委员会”、“教师职务评定委员会”、“教授委员会”等学术组织为主体的学术权力系统。
学术权力与行政权力是两种具有不同含义和性质的权力，具有各自不同的运行方式以及价值取向。学术权力指学术管理的权力，主要指高等学校教学活动、科学研究、学科建设、课程设置、教材建设、师资培养、学位授予以及招生就业等方面的管理权力。行政权力一般特指国家行政机关的权力，即国家行政机关依靠特定的强制性手段，为有效地执行国家意志而依据宪法及其原则对全社会进行管理的一种能力，但常常也用来指社会组织中的行政权力，即社会组织中的行政机构和人员为实现组织目标，依照一定的规章对社会组织自身进行管理的能力。行政权力是与职位相联系的制度化了的权力，大学的校长、副校长、处长、科长等都是行政权力系统的组成部分，通过行使行政权力来维持大学的运行。
学术权力与行政权力的主体、客体及运作方式不同。大学学术权力的主体主要是学术人员和学术组织，学术人员包括拥有学术头衔的教授、副教授；学术组织包括决定学术事务的组织，如学术委员会、学位委员会、教授会等；学术权力的客体是学术事务。大学的学术权力不是外部赋予的，而是大学内在逻辑的客观要求，是大学本质特性的外化，主要依靠学者自身的权威对客体产生影响，运行方式是自下而上的。行政权力的主体主要是行政机构及行政人员，其客体是行政事务，主要通过法律、政策、指示、指令等自上而下贯彻执行，具有一定的强制性。
学术权力与行政权力在性质上是有区别的。从权力的来源或者设立的依据来讲，一般认为，大学行政权力与学术权力分别来源于大学对行政事务和学术事务的需要。行政权力是学校行政机关及其行政人员通过各种方式管理行政事务的权力，这种权力扎根于权力的授予，它通过“科层制”的行政组织系统，突出照章办事和等级服从，具有整体性和层次性。从权力的来源看,行政权力主要来自组织的委派或任命,而学术权力主要来自专家学者的学术声望。从权力的实质看,行政权力的核心是“权”(行政职位),权大力大；学术权力的核心是力 (学术地位 ),力大权大。从权力的组织状态来看,行政组织具有严密的科层式结构,上级对下级具有绝对的控制权,而学术组织一般处于松散的状态,上级对下级往往是指导性的意见。另外,从权力的作用范围看,学术权力越是在基层其影响力越大,而行政权力则相反。学术权力在性质上是一种完全不同于行政权力的“权力”,它的存在与否,依赖于专家的专业背景和学术水平,是学术组织及学术人员通过各种途径管理学术事务的权力，这种权力扎根于学科专业，具有自主性和松散性。此外，学术权力与行政权力在价值取向上存在冲突。学术权力的价值追求是保证学术标准得以贯彻,学者所从事的学科得以发展,学术人员的学术权力得以保障;而行政权力的价值定位则是保障大学组织目标的实现，保证教育方针和办学思想得以落实。
（二）学术权力与行政权力功能上的互补要求二者相互协调
学术权力与行政权力是两种不同性质的权力，具有各自的合理性和局限性。大学中学术组织和学术人员的特点,决定了学术人员应该在大学中广泛参与管理学术事务；大学的行政权力也具有必要性和合理性，行政权力是大学组织正常运行不可或缺的因素，大学职能的多样化，大学组织的复杂性，需要有强有力的行政权力发挥作用。同时，大学行政权力的合理性还在于能够弥补学术权力的不足，消除学术权力的局限性。
学术权力和行政权力是大学统一整体不可分割的有机部分，二者相辅相成，共同服务于学校的整体目标。学术权力的存在确保了大学教学、科研的基本属性，行政权力的作用则在于协调大学内部各部门之间的相互关系，使之成为不可分割的整体。因此，对行政权力的过分强调必然会影响学者的积极性和创造性，而过分松散的学术权力则将有损于大学效率的提高和整体目标的实现。正是大学行政管理和学术管理的共同作用，才能保证大学在整体稳定有序的状态下不断发展和提高。
二、西方大学协调学术权力与行政权力关系的模式及其特点
（一）学术权力与行政权力匹配的三种模式及其特点
1、学术权力与行政权力两权分离,又有渗透,各司其责,以美国为代表
美国大学内部的权力体系主要由三方面构成：董事会、校长、评议会，形成了以校长为首的行政权力系统和以评议会（教授评议会）为代表的学术权力系统。大学权力结构中，权力界限是清楚的，董事会主要对学校重大事项进行决策，而将学术事务的决策和日常管理权力交给了评议会（教授评议会）和校长。评议会由教授或以教授为主的学术人员组成，几乎包揽了学术事务的决策权，反映了学术权力在学校管理中的作用。校长在行政管理中的权力很大，校长任评议会的主席，主持召开评议会，评议会决策的事情由校长负责执行。美国大学内部有发达的科层组织，行政权力较强，但是以教授会议为代表的学术权力仍有效地控制大学的学术事务。
2、学术权力与行政权力两权渗透、适当分离，学术权力起主导作用，以德国、日本为代表
德国大学的最高决策机构是大评议会，其职责是选举校长和评议学校规章制度。大学的主要决策机构是评议会。校长作为行政最高负责人具有相当大的权力，这种权力主要体现在学校的一般管理上，校长是大评议会和评议会的主持人，校长要执行评议会的决议，但是有权否决评议会的决议。从评议会的组成看，教授占有相当比重，评议会审议决策的事项包括学术事务以及重大的行政事项。学术权力在学校管理中的作用之大，不仅体现在校一级，也体现在学部及讲座一级，正因为如此，德国大学才被称为“正教授大学”。
日本国立和公立大学的最高权力机构是评议会，法律规定评议会是审议咨询机构，但实际上是大学的决策机构。评议会由校长、学部长、教授等人组成，校长担任评议会议长。评议会有权决定本校一切重大事项，包括选举校长、任用各类人员、制定校规、编制预算、确定招生计划、课程设置等；通常，日本大学每月召开一次评议会审议有关重大事项。根据有关法律，校长是大学的最高行政负责人，校长掌管校务，统辖所属人员，执行评议会的决议，并拥有校务及日常行政、财政等方面事务的裁决权。此外，大学中还设立各种专门委员会，作为校长的咨询机构。日本大学中通常设有学部。一般大学在学部一级也设教授评议会，也有的在校一级设教授评议会。学部一级的教授会由学部长和各学科的1～2名教授组成，教授会的主要权限是：选举学部长、讨论决定教学和科研方针、教员的人事、学部预算、课程设置、招生工作等与教学和科研有关的事项。学部长从本学部的教授中选举产生，主管所属学部的学术行政事务、教授会等事务，还要作为学校的评议会成员参加学校重大问题的审议，参加大学设立的各种委员会等，直接参加学校的管理。
3、学术权力与行政权力两权渗透,适当分离,行政权力起主导作用,以法国为代表
法国大学的最高权力机构是校务委员会，校务委员会由30～60人组成，以本校职工为主体，其中教学、科研人员占40～50%，职工代表占10～15%，学生代表占20～25%，同时吸收部分校外人士参加（社会工商、金融、政界等各界知名人士），约占20～30%。校务委员会的主席是校长，校长的选举是通过校务委员会、科学委员会、大学学习和生活委员会三个机构成员选举产生的。校长应是本学校的正式教授和理事会成员，如果不是正式教授，其任命须得到国民教育部长的批准。法国大学实行校长负责制，在大学理事会中教授成员不占多数，教授集体对校长的制约能力十分有限，但却对大学的学术权力组织具有很大的影响。法国大学学术管理的专门机构是咨询委员会，它由科学委员会、学习和大学生活委员会等委员会组成。科学委员会的职责是：就学校科研方向、政策、科研成果、经费分配原则等问题向校务委员会提出建议，负责协调学校教学和科研的关系，特别是协调研究生阶段的教学与科研之间的关系。它由20～40名委员组成，其中教学、科研人员占60～80%，研究生代表占7.5～12.5%，校外机构或其他学校教学科研人员占10～20%。
校务委员会虽拥有决策审议权，但在大学教学和科研政策上，要听取科学委员会的建议。由于教师、学生在大学管理上的发言权得到承认，在一定程度上增强了大学内部管理的民主性、科学性，有利于大学管理的自我约束和完善办学自主权。另一方面，各管理机构分工明确，行政机构和学术机构各司其职，校长、校务委员会、评议会、各学术委员会等在统一意志的指导下，履行各自的责任。
（二）西方大学学术权力与行政权力关系的发展趋势
西方高等学校内部都存在学术权力与行政权力运行的两个系统:一个系统自上而下,以校长为首的行政权力贯彻董事会、校务委员会或评议会的决议,行使行政权力;另一个系统自下而上,由讲座、研究所、学科、系，到学院、学部，再到学校评议会决议, 以教授为主，行使学术权力。学术权力在学院或学部比在学校更能发挥作用，以学术人员为主体的教授会或部务委员会,决定着学院、学部的重要事项,而院长或学部长要执行教授会或部务委员会的决议。校长是两个系统的枢纽，校长(英国是副校长)都担任评议会的主席,既保证了个人负责制和会议制进行有效的协调,又保证学术权力与行政权力减少冲突,更有利于执行董事会决策或评议会决议。院长或学部长一般担任教授会或评议会主席，发挥平衡、协调学术权力和行政权力的作用。
近年来，西方国家的大学中学术权力和行政权力关系模式也在发生一些变化，其主要趋势是：（1）重视学术权力和行政权力的互补与协调，两个权力主体扩大渗透,学术权力决策注意吸收行政人员参加,行政权力决策注意吸收学术人员参加。在学部（学院）、校一级的决策机构中，其人员构成都注重学术人员和行政人员的平衡与协调，成员结构呈现多元化的特点；（2）高等学校内部有分权化的趋势,横向表现为学校的重大事项由学术权力与行政权力共同管理;纵向表现为学校、院系或学部各个层次的决策事项及职责明确规范。校务委员会或评议会下面,常常设有若干分委员会,分别履行各自的审议、咨询、决策职能。这样两条线路的存在避免单纯依靠行政权力、行政手段、行政方式所带来的弊端，保证了学术权力对学校事务决策的参与，保证了学校管理的效率化和民主化。（3）决策由单独的部门或个人转向注重委员会化，委员会化增强了决策的民主性和科学性。（4）无论学术事务的决策还是行政事务的决策，都注重吸收教学人员和学生的参与。
三、我国大学学术权力与行政权力关系的现状与问题
新中国成立以后，我国高等教育管理体制主要学习和照搬“苏联模式”，大学近乎于政府的附属机构，行政权力主导一切，大学几乎没有自主权，大学内部管理基本上也是上令下行的行政管理方式，学术权力一直没有发挥应有的作用。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》确定了扩大高等学校办学自主权的方针；1993年，国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》进一步明确了高等教育改革要逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布和实施，以法律的形式对高等学校的办学自主权作了明确的规定，改变了几十年来中国大学办学无法可依、单纯依靠政策指导工作的状况。尽管如此，由于种种原因，大学内部仍然存在着行政权力与学术权力关系失衡的现象，突出表现在以下几个方面:
1、大学内部行政权力泛化，大学管理的“机关化”色彩过于浓厚,以行政权力干预或取代学术权力的现象仍然比较普遍，最显著的表现就是行政权力对学术事务过多介入,忽视学者对学术事务的管理，学术权力在大学的地位没有得到落实,在大学中的作用发挥得不够充分。其原因在于我们习惯于用行政管理的逻辑和方式来管理大学,按照行政组织和行政机构的组织结构来设计大学的内部组织，按行政组织的方式对校、院、系进行权力分配,并赋予其相应的行政级别,确立管理中的隶属和服从关系。大学中的学术组织（如学术委员会、学位委员会、教师职称评审委员会等）或者泛化为行政组织，行使某种行政职能；或者作为“虚位”组织，学术权力往往难以产生实际的作用。
2、大学内部的学术权力与行政权力的界限模糊，行政权力和学术权力常常交织在一起,造成分工不明,责任不清，导致行政权力与学术权力的相互越位。行政权力常常代替学术权力，以行政权力的方式管理学术事务，以至于包办学术事务。另一方面，也存在着学术权力的使用不当，学者在非学术事务中发挥作用的意志过于强烈，同样会对行政权力的行使产生不利影响。
3、学术权力的主体――教授及其学术组织的作用不突出。我国高校的校级学术委员会多由学校和院系以及职能部门的负责人组成，学术组织的成员构成存在着明显的缺陷。学校和院系领导虽然也是相关学科的专家，但在学术事务决策思维上多少带有行政色彩。另一方面，由于校务委员会、教代会制度不够健全完善，学者及学术组织缺少影响决策的制度化渠道，不能构成对行政权力的有效制约；在学校重大问题的决策中, 学者及学术组织参与决策的途径和方式有限，学者及学术组织的权力得不到充分体现，影响了他们的积极性和创造性。
4、由于缺乏相关法律制度的保障，学术权力的合法性在实践中难以体现。按照《高等教育法》的规定，大学学术委员会的职责是审议学科、专业的设置，教学、科研计划，评定教学、科研成果等有关事项。但在实践中，学术委员会主要发挥咨询审议的功能，学术委员会决议的效力不明。
四、改善我国大学学术权力与行政权力关系的建议与对策
（一）明确界定二者的作用领域，是协调学术权力与行政权力关系的前提
1、科学认识学术权力在大学发展中的地位，充分尊重学者与学术组织在学术事务决策中的作用，确立学术权力在学术管理活动中的主导地位。通过制度创新和校内体制改革,实现以行政管理为主导的、高度集中的管理模式，向行政管理与学术管理相结合的管理模式的转变。
2、明确学术权力和行政权力各自发挥作用的领域、范围，建立依法治校、依法行政的机制。无论是行政权力的行使，还是学术权力的行使，都应该在国家相关法律框架下进行。同时，应建立学术权力与行政权力关系的协调机制，形成有机的分工、合作与制约关系。
3、应逐步消除官本位思想。建立完整有效的体制和机制，进一步强化高校管理干部为教学科研服务的意识，提高大学管理干部的整体素质；要按照高等教育的发展规律，建立一支高效率的职业化的行政管理队伍。
（二）强化学术民主制度建设，是协调行政权力与学术权力关系的关键
1、建立和健全校务委员会、学术委员会制度。进一步落实《高等教育法》，建立健全学术委员会制度，明确学术委员会的职责与权限，以确保学者专家参与学术事务决策的权力落到实处。
2、建立和健全专业委员会及学科委员会制度。大学的学术事务是复杂多样的管理活动，既有普遍性、共同性，又有差异性和特殊性。学科专业、课程设置、教材选择、教师聘任，等等，都有学科、专业的特点。如果所有学术事务都由同一个学术委员会决策，表面看是对学术权力的重视，实际上可能会造成学术权力的不当使用。
3、加强制度建设，充分保障教师权益。贯彻《高等教育法》，进一步建立健全“以教师为主体的教职工代表大会”制度；明确规定教代会的职责并确定学者代表的比例，使教代会的组成真正反映高校各种利益群体的要求，使教职工参与学校民主管理和监督的权力落到实处。
4、营造以学生为育人中心的氛围，凸现学生的主体地位。大学肩负着培养社会主义事业合格的建设者和接班人的历史重任，大学不能把学生仅仅当成教育管理的客体，而要把他们当成接受教育服务的主体，并采取切实措施，保障学生参与学校事务的权利。
（三）健全管理运行机制，是协调行政权力与学术权力关系的保障
1、建立集中与分散相结合的高校管理体制和机制。现代大学是一个集教学、科研、社会服务为一体的庞大、复杂的系统,要形成以学术为本、以学科为中心的校、院、系(所)的管理体制，建立和健全管理运行机制，是协调大学行政权力与学术权力关系的重要保障。
2、以学院为大学的管理重心，实现管理重心下移。随着高等教育的国际化，我国高校要在激烈的国际竞争获得有利地位，必须提高应变能力，借鉴企业“扁平化”的组织结构模式，调整职能部门的职责，变直接管理为间接管理，变过程管理为目标管理，强化咨询和服务功能，实现管理重心下移。
(本文为第二届中外大学校长论坛“大学管理架构与运行机制”专题研究成果，北京师范大学为课题召集人，课题组成员包括：北京师范大学、四川大学、山东大学、华中科技大学、中国农业大学、南京师范大学、华南师范大学等。)
