《高等教育法》规定我国高等学校实行党委领导下的校长负责制，从法律上明确了这一领导体制。现行高等学校领导体制符合中国的国情和科学领导原则，适应我国高等教育事业的发展，但是在社会主义市场经济体制条件下，在高等教育快速发展的背景下，高等学校如何完善和创新现行领导体制，本文试从现行领导体制及运行机制的基本结构和制度规范入手，分析领导体制运行的整体效能，指出完善和创新现行领导体制的基本途径。 一、党委领导下的校长负责制及运行机制的基本结构 从现行党委领导下的校长负责制及运行机制的基本结构可以看出：在外部结构上，包括上级党委部门和政府教育主管部门直接领导高等学校党政工作和运作；在内部权力结构上，包括组结构、领导层次、领导跨度、领导权限和责任划分。从内部结构上看，主要的组织框架是党委、行政和教代会三大板块，其运行主要是通过党委（或常委）会议制度，校长办公会（校务委员会）会议制度，教代会会议制度三大会议制度形成互动机制。 1.党委领导。校党委是学校的政治核心，把握学校办学方向，掌管干部任免、党的建设和思想政治工作。《高等教育法》第三十九条明确规定了党委在高等学校中的地位和职责。在实际运行中，党委的运作以党委会做出决定，党务工作由党务系统具体负责执行，院（系）党委或总支负责学校二级单位党的工作，上述系统构成了一个党委权力体系，具体贯彻落实学校党委的决议。党委决定有关行政方面的工作由校长为首的行政权力体系执行。 2.校长负责。校长是学校的法人代表，对外代表学校，对内负责学校行政全面工作。学校设校长一名，副校长若干名，副校长协助校长分管教学、科研、行政、财务、后勤服务、产业开发等具体事务。《高等教育法》第四十一条则规定：高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其它行政管理工作。目前，大部分高等学校实行校、院（系）两级管理。学校行政管理通过校长办公会（校务委员会）做出决定，学校行政职能部门负责执行，二级学院院长（系主任）负责本单位教学科研工作，学校行政部门和二级教学机构等构成了一个完整的行政权力系统。二级学院院长（系主任）必须对校长负责。 3.教授咨询。《高等教育法》第四十二条确立了高等学校学术委员会的权限：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学成果等有关学术事项。”目前高等学校学术委员会总的看来发挥作用比较正常，但也有不正常的，主要是行政权力和学术权力不分，用行政权力代替学术权力。但从现有的文献来看，高等学术在二级教学单位学术权力上还没有明显的体制安排。 4.纪委监察审计机构和教代会监督。纪委、监察审计机构在制度设计上分别隶属党委和行政体系的内部监督机构，作为党委的纪行监督机构，对党员特别是党员干部实施廉政纪行监督；监察机构包括监察和审计机构主要是对行政部门及其管理人员行政效能监督和经济责任审计；教师对学校的监督主要是通过教代会、工代会等形式发挥监督作用。《高等教育法》第四十三条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。” 二、党委领导下的校长负责制及运行机制的整体效能 在高等教育管理领域，对高等学校领导体制运行效能的分析是一个难题。笔者认为，高等学校领导体制运行效能是指党委领导下校长负责制在运行过程中整体的行为能力、工作状态和工作结果，即实现高等学校领导目标的领导能力和所获得的领导效率、领导效益的系统综合，而其中的领导效益包括经济效益、政治效益、文化效益、人才效益及社会效益等。下面仅对高等学校领导机制运行效能作定性分析。 1.党委领导下的校长负责制与中国国情相适应。根据教育的外部关系规律，教育受社会的经济、政治、文化的制约，并对社会的经济、政治、文化等的发展起作用。我国实行的是中国共产党领导下的多党合作制。在这种政治体制下，高等教育作为中国共产党领导下的社会主义现代化建设事业当中的一个重要组成部分，必须充分体现党在高等教育领导的执政地位，这与中国共产党的执政地位相一致，也是与中国国情相吻合的。正因为具备了这种一致性，党委领导下的校长负责制在运行过程中政治效益是好的，尤其是在为国家现代化建设培养人才上成绩突出。 2.党委领导下的校长负责制适应我国高等教育事业的发展。这种领导体制符合我国高等教育事业发展。首先，高等学校不仅是培养各级各类专门人才的摇篮，同时也是进行社会主义核心价值体系教育、提高国民素质的重要基地，因而，加强党对高等学校的领导一直是作为直接关系到党和国家兴衰的大事而存在。其次，高等学校党委领导班子实际上是党委和行政两位一体，现行高等学校党委班子成员基本上都是有学术背景的，既是党委工作的行家，又是专业技术或管理方面的专家，党委具备领导高等学校的能力。再次，今日我国社会经济的快速发展，国际地位的不断提升与我国高等学校所做的贡献是分不开的，高等学校领导体制运行效能的经济效益、文化效益、人才效益和社会效益也是显而易见的。 3.党委领导下的校长负责制符合科学的领导原则。我国高等学校实行党委领导下的校长负责制，其决策机制是建立在民主集中制原则基础上的，党政之间既分工合作，又互相制约，实行集中领导，民主决策，民主监督，符合科学、民主原则，是有效率的。从总的趋势来看，党委领导下的校长负责制较好地解决了集体领导和个人分工负责的问题。即使从国外高等学校领导体制看，无论实行董事会领导下的校长负责制或校长负责制下的委员会制，在集体决策与个人负责的结合上也是具有共性的。我们实行党委领导下的校长负责制，就是将党委的具体决策与校长负责结合起来，可以说，这种体制符合国际高等教育的发展趋势。 但是，由于高等学校领导体制外部、内部权力结构制度安排，本身存在一些不足： 第一，党委和行政责任界限不甚清晰，容易造成执行的阻滞。首先，从目前高等学校贯彻执行的两个法规性文件，即《中国共产党高等学校基层组织条例》（简称《条例》）和《高等教育法》来看，在条文规定中有些界限缺乏明晰性，甚至出现矛盾。如《条例》明确指出：“高等学校党委统一领导学校工作，支持校长按照《中华人民共和国教育法》的规定积极主动、独立负责开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的过盛”，“高等学校党的委员会要坚持党管干部的原则，并对学校中层干部实行统一管理”，“决定中层行政干部的任免，应听取校行政领导的意见”。而《高等教育法》规定：“高等学校的校长作为高等学校的法定代表人”，“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科研和其他管理工作”，“高等学校校长推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人”。等等，条文规定不统一，容易引起误解。其次，有些条文界限模糊，如《条例》规定高等学校党委“讨论决定学校改革和发展的重大问题”，但什么是重大问题没有界定。从具体的操作上看，党委领导下的校长负责制涉及各个方面和各种力量的关系问题。如党委书记和党委的关系，党委领导和校长负责的关系等。这些问题在实际工作中往往呈现出因为因校而异的状态。政策的明晰性是政策有效执行的重要前提条件之一，作为人们行为的一种规范，政策必须明确、清晰，决不能模棱两可、含糊不清，否则就会因政策执行者对政策目标和内容的误解或歪曲而造成政策执行的阻滞。 第二，行政本位突出，学术权力在演变过程中被边缘化，教授咨询系统和功能发挥缺乏制度安排。党委领导下的校长负责制从制度安排上分析，这种体制主要是行政权力的模式。高等学校内部实质上有两种含义的行政权力，其作用是保证党和国家意志在高等学校内部得到有效的贯彻，实现国家利益；另一个是高等学校通过内部行政机构和行政人员行使其行政权力，其作用是保证高等学校组织目标和利益的实现。我国高等学校内部管理基本上是国家行政权力的延伸，导致高等学校中行政本位突出，行政权力和学术权力不分，或者行政权力代替学术权力，教授咨询系统和功能发挥缺乏制度安排。目前，随着高等学校办学自主权的扩大，这种现象在某种程度上有所改观，但从总体而言，行政本位的趋势还没有实质性改变。 第三，纪检、监察和审计等内部监督机构有其监督局限性，教代会的监督功能弱化。从党委权力、行政权力和学术权力的现实分析，在高等学校领导体制运行机制中权力的监督有其局限性。纪委会、监察、审计等机构实际上是隶属于学校党委和行政班子，对决策层负责，他们履行监督主要是保证上级和学校决策层决议的贯彻落实，对党委权力、行政权力及领导成员也发挥廉政监督作用，但当监督者和被监督者有直接利益冲突时，这种监督往往难以发挥应有作用，或者需要借助外部监督力量来介入。高等学校内部监督机构主要是监督权力系统中的中下层机构和人员，对学术权力的监督，则由于制度安排欠缺和监督学术背景的原因，因而不可能充分履行监督的职责。 按照《高等教育法》规定，高等学校老师和职工有参与民主管理和监督的权力，它是通过教代会、工代会的形式来发挥作用。但事实上，教师、职工参与民主管理和监督的功能弱化，在很大程度上仅仅成为一种参与管理的象征。另一个值得注意的问题是，学生主体性问题在学校制度体系中缺失，“以生为本”未能在权力结构中体现。 第四，社会和市场力量的介入成为新时期高等教育领导体制及运行机制改革必须面对的现实问题。随着社会主义市场经济的发展，以企业为代表的市场力量成为社会发展的重要推动力量，这种力量也必然会在高等学校内寻求合作；而高等学校也有向社会寻求优质的办学资源或建立学生实习基地、推荐学校毕业生的需求。当两者的利益相遇时，高等学校内部权力结构要求新的适应。典型的例子是学校决策咨询引入董事会模式。现行有一些高等学校成立董事会，董事会吸纳了党政机关、企事业单位的一些名人加入，董事会对学校没有领导权，但对学校决策有时发挥重要的咨询和支持作用。随着我国社会、经济体制的深刻变革，随着利益格局的重新调整，董事会模式对高等学校现行领导体制的影响将会增大。根据上述的分析来看，党委领导下的校长负责制运行的整体效能是好的，但是在新的历史条件下，必须完善和创新领导体制和运行机制，以适应激烈的市场竞争，不断提高领导体制运行整体效能。（作者系华南师范大学党委副书记）