正确的路径选择是形成科学合理的大学治理结构的重要条件，符合社会实际和大学逻辑的变迁路径，有利于形成科学合理的大学治理结构，变迁成本较少，效益较多；反之，不利于形成科学合理的大学治理结构，变迁成本较高而效益不高。因此，从新制度经济学的视角描述清代末期以来我国大学治理结构变迁的路径选择情况，分析我国大学治理结构变迁路径选择的特征及其导致的问题，不仅有利于我们更好地透视大学治理结构变迁的效应及大学治理结构本身的力量，而且有利于我们对未来大学治理结构变迁路径做出恰当选择。
一、制度变迁理论及大学治理结构变迁的两种路径
1.制度变迁理论简介
按照新制度经济学家诺斯的分析，制度分为正式制度与非正式制度。其，成文的、由权力机构保证实施的制度称为正式制度，如法令、政府命令、公司章程、商业合同等；而一些不成文的制度就是所谓的非正式制度，如习俗、传统、道德伦理、意识形态等。制度变迁则是指创新主体为实现一定的目标而重新安排制度或制度结构的重新调整，它是制度替代、转换、交易与创新的过程。林毅夫将制度变迁路径分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。前者是国家在追求租金最大化及产出最大化目标下通过政策法令实施的变迁，后者是人们在响应制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁。任何形式的制度变迁路径，不管是强制性的还是诱致性的，其实质都与利益主体的理性计算分不开。只有当通过制度创新可能获取的潜在利润大于为获取这种利润而支付的成本时，制度创新才可能发生。诺斯认为制度变迁的诱导因素是主体期望获取最大的潜在利润，也就是说，既有的制度安排中存在着外部利润。制度变迁的根本目的是提高效率，追求制度文明，实现社会效益更高的制度对低效制度的替代。
2.大学治理结构变迁的两种路径
大学治理结构是大学这个组织中各利益群体的相互关系，它通过权力的配置和运作机制来达到关系的平衡，以保障组织的有效运行并实现其根本目的。大学治理结构不是一个抽象的理论存在，而是时代和环境的产物，是一定条件下的客观实在，它是维持大学与外部环境的关系以及大学组织自身有效运转的一系列正式制度和非正式制度及这种制度的运作机制之总称，因而在一定程度上可以说，大学治理结构的实质就是一系列的制度安排。大学治理结构主要包括外部治理结构和内部治理结构两个方面。外部治理结构主要涉及大学与政府、社会之间的关系，是指一系列用来维持大学与外部关系的规范、法律规则等正式制度和非正式制度及两种制度的运行机制。内部治理结构是调节大学内部各利益主体（比如大学教授和学生）间的关系的一系列正式制度和非正式制度的总和，主要涉及大学内部管理体制、运行机制及组织行为的规范体系。本文中，大学仅指公办大学，大学治理结构指的是大学外部治理结构。
大学治理结构不是静止不变的制度安排，而是随着时代和环境的改变，处于一个动态的变迁过程之中。大学治理结构变迁是大学治理主体为实现一定的目标而重新安排制度或制度结构的重新调整，是大学治理制度替代、转换、交易与创新的过程，因而它的核心与实质是制度变迁。大学治理结构变迁有两种路径可供选择，一种是强制性制度变迁，另一种是诱致性制度变迁。前者是由政府命令和法律引入而实现的大学治理结构变迁；后者是指除政府以外大学治理结构中的主体在响应获利机会时自发地倡导、组织和实行的大学治理结构变迁。
二、我国大学治理结构变迁路径选择的历史回顾
1.选择完全以强制性制度变迁路径为主的时期
（1）新中国成立以前我国大学治理结构变迁的路径选择（1895～1948年）
从1895年天津中西学堂的开创到1911年辛亥革命之前的16年里，我国的大学是在西方帝国主义国家的政治控制下生存和发展的，故这一时期的大学治理结构完全照搬西方殖民国家的大学治理结构。1911年～1949年的38年间，我国大部分时间处于政治混乱甚至无政府的战乱状态，这虽然也给我国大学治理结构改革的实验和实施提供了一定的空间，但这时期的大学治理结构更突出地反映了特定历史阶段的社会需要、政治权威集团自身的需求而不是大学自身的逻辑，政府在大学治理结构变迁中起着非常重要的作用。
（2）建国初期我国大学治理结变迁的路径选择（1949～1963年）
1949年新中国成立后，政权高度集中，政治逐步稳定，这一时期的大学延续了“延安模式”的大学治理结构，突出为恢复社会生产和经济建设服务。1950年7月，政务院批准了《高等学校暂行规程》等几个关于高等教育的文件，并做出了《关于高等学校领导关系的决定》”根据上述法规和有关会议的政策决定，以及1952～1957年，中国政府对全国高等学校的两次院系大调整，初步建立了新中国高等教育制度，新中国高等学校治理结构也由此得以建立。1961年9月15日中共中央批准试行《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（简称“高校六十条”）确立了高等学校党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。”《工作条例（草案）》指出：“高等学校的领导制度，是党委领导下的以校长为首的校务委员会责任制。高等学校中党的领导权力应该集中在学校党委员会一级，不应该分散。”至此，中国共产党通过颁布一系列的纲领、条例、政策，采取强制性手段，确立了自身在高等学校中的地位和职责，也为今后几十年中国大学治理结构的最终成型奠定了基础。
（3）文革时期我国大学治理结构变迁的路径选择（1964～1976年）
1966～1967年的十年文化大革命时期，我国整个社会处于一片混乱之中，高等教育也不例外。在畸形的政治环境下，造反派运用手中的权柄，采用强制性手段，使得大学治理结构朝着无序的方向变迁，大学支离破碎、混乱无序，高等教育水平严重倒退。
总的来说，以上三个时期的大学治理结构变迁，不是高校根据自身需要自发或主动开展的，而是由政府根据当时的政治形势和政治需要做出的决定；不是遵从大学自身发展的逻辑，而是服从特定历史阶段政治的需求。大学治理结构变迁完全由政府依靠政治力量采用强制性变迁手段推动。大学实行高度集中的管理，社会上的各方面力量、学校里的师生员工完全没有参与管理学校的权力。
2.选择强制性制度变迁路径为主，诱致性制度变迁路径为辅的时期
（1）我国大学治理结构重建时期的路径选择（1977～1990年）
“文革”结束后，教育领域开始拨乱反正、正本清源，一些恢复和重建大学的政策和条例相继发布，其中比较重要的是国务院发布的《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》。这一草案对“高校六十条”中规定的高等学校实行“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制，系党总支对行政工作实行保证和监督的领导体制改为党委领导下的校长分工负责制，系一级实行系总支委员会（或分党委）领导下的系主任分工负责制。取消原来的校务委员会，设立学术委员会。”这一规定实际上把党对高等学校的管理进一步扩展到高等学校的基层组织。此间，邓小平指示过：“学校要办成学校，学校要按学校的要求办，要给学校一点自主权。”但政府仍然集举办者、管理者、办学者三者为一体，大学并没有成为独立的办学实体，大学治理结构变迁仍然是由政府采取强制性手段推动实施的。
1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，标志着我国大学的治理取得了历史性突破。这份文件提出了以体制改革和扩大高等学校办学自主权为核心的一系列政策。决定规定“学校逐步实行校长负责制……要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来，把自己的精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作上来。”“大大淡化了大学中的政治权力，凸显行政权力在大学中的地位，明确了教师在高校管理体制中的作用。”学术权力由此开始在大学中取得一席之地，为大学治理结构诱致性制度变迁的发生奠定了基础。
（2）我国大学治理结构发展期的路径选择（1991年至今）
邓小平南巡讲话后，大学治理结构进入发展期。1993年，国家颁布的《中国教育改革与发展纲要》指出：“要逐步建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制”，纲要的发表为高等教育改革奠定了基础，指明了具体发展方向。20世纪90年代后，国家先后出台《教育法》和《高等教育法》，对我国的高等教育管理体制及大学的自主办学问题从法律上进行了明确界定，大学的自主权思想意识转变为法律意识。同时，国家实施了一系列改革举措“211工程”、“985工程”、高校合并和共建改革、高校人事管理制度改革、高校组织结构调整、高校后勤社会化改革等。l999年，我国政府启动了普通高校扩大招生规模政策；2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》颁布，制度的突破给我国高等教育开辟了一片新的蓝天。尽管这个时期政府公布的纲要与法规仍是大学治理变迁的主要推动力，但随着高校自主权的增加以及市场经济的迅速发展，大学的自主办学意识、大学内的学术权力意识、社会参与治理的意识逐步增强，大学开始在大学治理结构变迁中表达自己的声音，诱致性制度变迁也成为大学治理结构变迁的重要路径。
三、我国大学治理结构变迁路径选择的特点及其导致的不足
1.我国大学治理结构变迁路径选择的特点
一百多年来，我国社会各方面发生了翻天覆地的变化，“嵌入”社会结构之中的大学治理结构也不断发生变迁，其路径选择具有以下特点。
（1）缺乏大学治理理念的支撑
现代大学治理结构的变迁，在更深层次意义上，是对大学治理理念的一种选择或变迁。大学治理结构只是大学治理理念的表现形式，大学治理理念才是大学治理结构的核心与根基。大学治理结构往往体现一定的大学治理理念；大学治理理念则是大学治理结构的升华，是大学治理结构的“观念形态”。可以说，大学治理结构的恰当建立或变迁以及路径选择，离不开大学治理理念的支撑；大学治理理念的形成，也离不开大学治理结构的建立，二者不可或缺。
我国的大学治理结构变迁路径选择更多源于政府的意愿以及政治、经济发展的需求驱动，遵循的是行政的逻辑而非学术的自主逻辑，实施大学治理结构变迁的主体是政府而不是大学自身，大学治理结构变迁路径选择不是基于实现大学治理理念的需要，缺乏大学治理理念的支撑。
（2）以强制性制度变迁为主要路径
我国大学治理结构的变迁，以强制性制度变迁为主要路径，使得我国大学治理结构的形成过程具有突变性、不充分性、政治依附性、移植性的特点。主要表现在以下三个方面：一是从清代到现在，绝大多数关于大学治理结构的文件和政策，基本都是以政府的法令和文件形式发布的，高等院校、非政府组织和个人在这种变迁中发挥的作用很小。二是政府在关于大学治理结构变迁的制度选择和制度改革中处于主动地位，起着决定性的作用，是制度选择和制度变革的决定者；而高等院校和非政府组织则处于被动的地位，是既定制度的接受者。三是大学治理结构变迁具有激进性，新的制度一旦出台就能实施。能从核心制度开始进行改革，而不是像诱致性制度变迁一样先从核心制度的外围开始，然后逐步深入。
国家推行强制性制度变迁的原因有三：“首先，制度供给是国家的基本功能之一。政府看到了潜在的租金或者潜在的产出，主动设计和安排制度，政府是制度变迁的推动力量，自然是变迁的主体。国家作为一定阶级的利益代表可以凭借其强制力、意识形态等优势，减少或遏制‘搭便车’现象，从而降低制度变迁的成本，弥补制度供给的不足；其次，大学治理结构这种制度安排是一种公共品，而公共品一般是由国家‘生产’的，政府提供公共品比私人更有效，制度或制度安排这个公共品更是如此。再次，时机成熟。通过一段时间的制度需求探索，为中央政府进行强制性制度安排积累了经验。政府的强制性制度变迁是自上而下的，一般是从核心制度突破开始，且能在短时间内解决制度供给不足或者制度需求缺口过大的问题。”
（3）变迁路径选择缺乏一致目标
我国大学治理结构变迁路径选择缺乏一致的目标。20世纪初，我国出现了一些西方殖民国家创建的大学（如英国利用“庚子赔款”创建了山西大学），这一时期的大学治理结构完全照搬西方殖民国家的大学治理结构模式来创立和管理大学，但当时中国受多国的殖民统治，制度也很混乱，因此对大学治理结构没有形成一致深刻的影响。后来，我国开始模仿日本的大学治理结构，如追随日本东京大学模式创建京师大学堂。但从1915年日本提出“21条”起，我国开始从学习日本转而学习美国和欧洲。总之，这一时期我国大学治理结构受外国大学治理结构的影响是多元的，也是我国大学治理结构萌芽的关键时期。新中国成立后，我国全面照搬苏联经验，大学治理结构在政府的主导下也朝着苏联模式变迁；改革开放后，党和政府在观念上的转变与政策上的松动使得市场形式和自治力量得以在大学领域中逐渐发展。改革初期，我们变迁的目标基本是西欧等国的大学治理结构，而改革后期，随着美国大学的蓬勃发展，我国的大学治理结构变迁则基本上是以美国模式为目标。可见，我国大学治理结构变迁的这一百多年中，缺乏明确的方向与目标，在各个国家的不同大学治理结构模式之间左右摇摆。
2.我国大学治理结构变迁路径选择的弊端
我国大学治理结构以强制性制度变迁为主的路径选择，违背了一致性同意原则，扼杀了草根创新，但它体现了国家的意志，一定程度上满足了特定历史阶段的社会需要和政治权威集团自身的需求，也与当时的国民经济结构特别是产业结构相协调。但是，它导致了高等院校与社会公众的主体地位缺失、治理结构缺乏效率等弊端。
（1）大学治理结构中治理主体单一，高等院校与社会公众的主体地位缺失
大学治理结构变迁路径以强制性制度变迁为主，使得我国的大学治理结构中过于强调政府的主导作用，高等院校、社会公众的主体地位缺失。“一般来讲，政府主体（制度制定的代理人）对信息、时局的把握及其特殊的权力身份，以其为主导而推行的教育制度变迁效率高，能有效推进教育发展。”因此，在大学治理结构形成的初期，当人们的思想观念不够开放、高等院校的主体意识不强时，强制性制度变迁对于新的大学治理结构短时期内得以全面推行起到了积极作用。但强制性制度变迁也使得我国大学治理结构更多的是从政府、从教育主管者的角度出发，把大学治理结构当作政府监督和管理高等院校的工具和手段。这种大学治理结构对强制性制度变迁路径的长期依赖，使得政府对高等教育“管得过多”、“统得过死”，大学治理结构运行机制僵化，缺乏应有的活力。在这种大学治理结构中，高等院校处于被动和服从状态，缺乏相应的主动性和积极性；社会公众在大学治理结构中的应有地位和作用没有或很少被考虑到，高等院校、社会公众的主体地位缺失。
（2）难以打破已有的利益分配格局，治理结构缺乏效率
强制性制度变迁使得大学治理结构在后来的制度建设上难以打破业已形成的利益分配格局，导致当前大学治理结构的制度供给明显滞后和不足。按照制度经济学的观点，制度是对所有利益相关者的利益和权力的分配方式。新制度的产生和发展就意味着要打破原有的利益分配格局并采用新的分配方式。大学治理结构的发展和完善，事实上是大学治理多个相关利益群体之间的动态博弈过程。在现有的大学治理结构中，已经形成了相应的利益集团，如政府和政府领导下的大学治理机构。他们所享有的权利和义务就长期处于不对等的状态。其“设租”和“寻租”所获取的利益使其难以舍弃现在的决定地位。而且，这些利益集团往往出于维护自身利益的需要，不支持甚至阻碍新制度的建设。因此，尽管当前处于利益分配劣势的高等院校和社会公众不断呼吁建立相关的制度以扩大自主权，但这方面的工作依然举步维艰、发展缓慢，导致当前的大学治理制度供给明显滞后和不足，难以打破已有的利益分配格局，治理结构缺乏效率。
（3）强制性制度变迁的有效性很低，制度设计滞后于实践发展
强制性制度变迁中的制度供给是根据经验而不是当前现实的需要。因此，制度有可能符合发展的需要也有可能不符合发展的需要，低效性不可避免。如果说在我国实行大学治理结构的早期，政府机构持续的制度供给对当时高等教育实践具有一定推动作用的话，随着社会的发展，尤其是市场经济的逐步实施与大力发展，原有计划经济体制下所形成的大学治理结构的积极作用就逐步丧失，甚至成为高等教育实践发展的阻碍。
四、未来我国大学治理结构变迁的路径选择
在中外大学的历史上，我们不难看到这样的事实，好的大学治理结构带来大学的繁荣，坏的大学治理结构导致大学的停滞甚至是倒退。因此，构建一个适应社会发展要求、符合本国实际的大学治理结构，是现代大学制度建设的根本任务。但是，构建一个适应社会发展要求、符合本国实际的科学合理的大学治理结构，需要选择恰当的大学治理结构的变迁路径。这要求我们注意以下几点。
1.重构现代大学治理理念，引领现代大学治理结构变迁的路径选择
在我国现阶段，对大学治理结构诉求的背后，隐含着深刻的对现代大学治理理念的诉求。由此，必须通过探寻高等教育发展规律，来引导现代大学治理结构变迁与构建。大学治理理念不是拾人牙慧，从国外“拿来”的，它的形成必须结合本土特色，在大学治理结构变迁的过程中总结升华。大学治理理念不是固定不变的，它要随着高等教育实践和大学治理结构变迁过程而不断发展。大学治理理念也不是惟一确定的“标准件”，随着高等教育层次、类型、结构的复杂化，不同的高校会根据自身特点形成多样的大学治理理念。所以，重构大学治理理念主要是政府、社会和每个高校个体对大学治理理念的重构，充分尊重大学作为社会的知识中心的地位和大学自身的逻辑，建立每个治理主体在大学治理结构变迁中的利益表达与制衡机制，让每所高校根据办学环境的变化和办学实践的发展，重新审视自身的大学理念，抛弃那些不切实际的标语口号，充分考虑大学的知识特性和作为学术组织的特点，有针对性地构建属于自己的治理理念，继而把大学治理理念“表象化”为适合自身发展的大学治理结构。
2.以市场为引导，克服大学治理结构变迁过程中的路径依赖
所谓路径依赖，是指在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。正如新制度经济学家道格拉斯·C·诺斯指出的：“一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义就会增强这一进程。”制度变迁的路径依赖意味着原有制度的重要性，人们对过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，原有制度的变迁可能进入良性循环，也可能沿袭原来的错误路径发展，从而被锁定在低效的状态，陷入恶性循环而不能自拔。
在大学治理结构变迁发展中考虑路径依赖的影响，要求我们必须认识到，大学治理结构本身不是设计的结果，而是内生和发展的，“大学治理结构的产生和发展必须考虑到政治经济文化、意识形态、制度创新准备、相关利益者的博弈能力等对大学治理结构变迁带有根本制约性的因素的影响”。具体而言，在我国大学治理结构变迁中，在考虑国情和高等教育发展水平的前提下应尊重高校、社会、政府、评估机构各方面的利益关系，尽量以市场化的运行机制来克服路径依赖的影响。只有这样，大学治理结构才能发挥政府、社会、高校和个人等各方的积极性与主动性。
3.注重强制性变迁和诱致性变迁之间的适时转化
“强制性制度变迁和诱致性制度变迁虽然变迁主体、程序等方面都不同，但两者是可以相互转化的。诱致性制度变迁需要强制性制度变迁来完成后期任务，强制性制度变迁也需要诱致性制度变迁来进行前期探索，积累经验。当自发的、渐进式的诱致性制度变迁在时机不成熟并制度成为急需时，强制性制度变迁因其特有的优势便走上前台。当制度供给达到一定均衡后，两种变迁类型还会交替出现。”可以说，任何一种制度的产生和发展都是这两种制度变迁共同作用的结果。这就要求在大学治理结构变迁的过程中，要注重发挥两种制度变迁各自的优越性，在适当的时候促进强制性制度变迁和诱致性制度变迁之间的转化。我国是一个有着长期集权统治且市场较不发达的国家，但改革开放以来，我国市场经济迅速发展，民主的力量越来越大，来自基层的诱致性变迁在很大程度上推动着中国的大学发展。因而，在新时期，在大学治理结构变迁过程中，完全有可能在强制性变迁和诱致性变迁之间适时转化，进而构建符合我国国情的现代大学治理结构，促进高等教育的良性和谐发展。（华中科技大学教育科学研究院李建奇）《高等教育研究》2009-5
