一、问题的提出: 我国实施高等教育治理是否可行?
如今,“治理 ”已成为我国学术领域中一个非常时髦的话语,其影响之大真可用“魅力四射”来形容。而 “治理”一词却只是诞生于20世纪80年代末90年代初,这意味着治理理论自身发展的时间还非常短,而且也如俞可平所指出的,治理理论的发展事实上还很不成熟。应该说,当一种理论自身发展还很不成熟的时候,我们在研究它时,特别是对之开展应用研究时,就更应以理性的、科学的态度来认真对待,而绝不能把它作为一种时髦理论加以滥用。对中国研究者而言,我们还必须谨慎思考:治理理论这种舶来品是否符合中国当下的语境?是否符合中国的国情? 因而,在治理理论的研究中,我们绝不能把它作万能理论,将之直接套用到我国社会发展的各个领域中来,似乎其理论的适用性问题是不言而喻、不证自明的问题。也就是说, 我们首先必须研究治理赖以实施的制度基础、社会条件或者是治理的适用性等问题。如果我们在研究“治理”这个舶来品时不对这些问题作出回答,那么,我们就很有可能遭遇“失败”。
确实,在治理理论广为传播的同时,我国教育研究工作者也对之作出了回应,并主要讨论了有关高等教育治理问题。人们试图借鉴治理理论来重构政府、高校与社会之间的关系,希望通过治理的引入来解决困扰当前我国高等教育发展的各主体之间的关系问题。① 然而,人们在讨论我国高等教育治理问题时,在论证的逻辑上,很多研究者都直接将治理理论引入到我国高等教育中来,并未探讨我国高等教育治理是否可行的问题。而且,很多研究者在论证过程中都不自觉地存在着这样一个基本假设——我国实施高等教育治理是可行的。结果,人们便把“治理”作为一个新的理论分析工具来研究和解决我国高等教育领域中的问题,并且他们深信,以治理理论为基础,可以为高等教育的发展寻找到新的理论生长点,实现新的突破,是高等教育领域一次重要的制度创新。
然而, 在西方国家高等教育实践中被证明有效的,在我国不一定有效。也就是说,我们在引入治理理论的同时,必须考察治理在当下中国的可行性问题。因此,本文正是试图探讨我国实施高等教育治理的可行性问题,通过分析我国当前和未来社会的发展,试图论证在我国实施高等教育治理是当下的现实还是未来的理想。
二、治理兴起的背景及其实施的条件
要弄清我国高等教育治理的可行性问题,我们首先可以从治理产生的背景中来分析实施治理所应具备的基本条件。治理理论的兴起,绝非偶然,而是有着深刻的社会根源。
首先, 全球化与信息技术革命是推动治理理论产生的直接诱因。全球化早已成为当今时代的一个不争的事实。然而,全球化是一把 “双刃剑”,在它为人类带来福祉的同时,也带来了全球范围内的生态危机、艾滋病、恐怖主义等问题, 这使得人们不得不反思传统的国家理论,对官僚体制进行质疑,力图找到一种解决全球性问题的公共行政理论。诚如美国学者阿里?法拉兹曼德所说,“跨国公司的成长以及全球资本主义的扩张,已经使国家变得无足轻重”,“全球资本主义导致了超国家管理机构的出现”,“国家权力和权威在质量和数量上都发生了退却性转移,在有些地区和国家……正在逐渐体现出‘从福利国家到竞争国家’、‘空心国家’、‘法人国家’等过渡性特征”,从而他指出,“全球性公司将创造一个超越民族国家的世界秩序,即一个‘地球村’、一个实行全球性治理的世界政府。”因此,全球治理成为全人类所面临的一个崭新的课题。与此同时,信息技术的飞速发展,缩短了政府、组织及公民个人之间的相对距离,密切了管理主体和客体之间的沟通、反馈,从而加强了彼此之间的回应性和依赖性；另一方面,信息技术也增强了公民和社会在信息与知识方面的占有量,从而削弱了传统政府的权力,便于公民参与管理。这样,各国政府更注重同企业、公民、社会组织建立一种新型的协商、合作、谈判的伙伴关系。正是在全球化发展下,一种新型的全球治理成为必要； 同时,信息技术革命的发展也使全球治理成为一种可能。在现实发展的基础上, 经过理论家们的苦苦探寻, 治理理论应运而生。
其次,公民社会的兴起是治理理论产生的坚实基础。治理是在“政府—市场—社会”框架下所形成的一种新型社会运行机制,是政府和公民社会对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系。正因为如此,离开了公民社会,治理将不复存在。在世界各国民主化进程中,随着民主制度的实施、推广,市场经济的迅猛发展,社会分工不断细化,代表不同利益群体的人们为了维护自身的利益自觉组成了一定的政治和经济利益组织——各种类型的公民社会组织或第三部门。而且, 随着第三部门的不断成长、壮大,它们便自觉地参与到公共事务的管理中来,承担了部分公共管理职能。因而,公民社会组织或第三部门的发展, 使之成为公民参与管理的重要组织形式,也成为沟通政府与公民之间的重要桥梁和纽带,推动了政府与公民之间的合作,实现了民主,促进了治理。因此,公民社会及其第三部门的发展为治理理论的产生提供了现实基础。
再者,治理理论是对“政府失灵”与“市场失灵”批判基础上的一种理论回应。在传统的“政府—市场”二元社会框架下,政府机制与市场机制成为整个社会运作的基本机制。在古典经济学家看来,“市场是一部运作精巧、成本低廉、效益最佳的机器,有效地调节着经济运行和各个经济主体的活动。”市场天然地具备效率优势,是资源配置的基础性力量。但与此同时,人们也发现,市场并非万能,市场也有失灵的时候,市场的运作无法实现帕雷托最优,市场在限制垄断、提供公共物品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、社会两极分化等方面存在着不足,单纯的市场手段也无法实现社会资源的最佳配置。而政府机制虽然在弥补市场失灵,促进社会公平上有着自身的独特优势,但政府机制并不能与市场机制形成完全的互补,政府自身也存在着失灵的危险,特别是自20世纪70年代末80年代以来, 政府也面临着财政困难、信任危机与管理危机等问题,这使得人们不得不寻找应对政府失灵与市场失灵的另一种运行机制。治理,这时作为一种新型的运行机制便产生了,并逐步影响着世界各国政府的行政改革,开创了一个公共管理的新模式。
最后,发达的市场经济是治理产生的前提条件。从上述分析中可以看到,治理理论的兴起以及由之而引起的随后的一系列政府行政改革主要是在西方资本主义国家进行的,也就是说,在治理理论形成和发展过程中, 还存在着一个潜在的前提——发达的市场经济。治理实际上模糊了公与私、政府与市场、政府与社会之间的界线,因而治理理论主张,在政府行政改革中,要通过引入市场竞争机制,将政府很多的公共服务职能社会化、市场化。要实现政府职能的社会化与市场化转变,要求政府按照市场经济发展的需要转变其职能。假若离开了发达的市场经济,政府职能的社会化、市场化就难以到位,公民社会的发展也必将遇到政府统治力量的阻挠,公民民主参与治理也就无法得到实现,治理所要求的政府与市场、政府与社会之间的合作、协商和谈判的关系就难以实现,治理就难以推行。因此,只有在一个市场经济发达的国度里,公民社会才可能以较快的速度发展,社会民主管理和法制建设的步伐才会加快,治理才可能得以实施。
分析看来, 治理的实施有赖于以下条件:
第一,发达的市场经济是治理存在和发展的前提,否则,只可能存在政府的统治或政府高度集权的政治而不可能有治理,因为治理强调政府及其活动的有限性,市场在解决资源配置过程中的优先性,而且治理还主张,在第三部门和市场能够发挥作用及优势的地方,应首先由第三部门和市场组织来完成相关的责任,政府不应介入。
第二,公民社会的兴起是治理存在的坚实基础,因为治理是政府与社会、政府与公民之间的合作,公民社会的发育程度与第三部门组织的发展状况在很大程度上决定了实施治理的可能性。
第三,政府职能要朝着有限政府、高效政府转变,即政府要按照“市场化”、“分权化”与“社会化”的基本价值取向进行改革,创设现代政府治理环境。
三、我国实施高等教育治理的可行性分析
从治理实施所需要的条件中得知,我国要实施高等教育的治理,有赖于高等教育市场的形成、高等教育中介组织的充分发育与政府职能的转变三个基本条件的达成。也就是说,只有这三个条件已经基本得到满足, 我国实施高等教育治理才是现实可行的；或者说,经过我国高等教育的发展,在今后较长一段时间里,这三个基本条件才会逐渐得到满足,那么,现阶段我国实施高等教育的治理尚是一种理想。
(一) 对我国高等教育市场发育情况的分析
高等教育市场是否形成,主要取决于竞争机制是否在高等教育领域中真正建立,而竞争机制是否建立则主要体现在办学体制是否多样化,生源市场是否形成,高校教师是否做到合理流动,毕业生人才市场能否健康运行等方面。
第一,从办学体制看,我国高等教育多元化办学体制初步形成。一方面是高等教育办学主体与办学形式实现了多样化。如今, 既有各民主党派、工商联以及其他社会团体举办高等教育机构的,也有企业和公民个人投资或集资兴办高等学校的,还有政府部门与企业联合办学的,并且还出现了 “公办民助”、“民办公助”、 “国有民办”等多种办学形式。另一方面是形成了民办、公立高等学校并存的局面,民办高等教育获得了一定的发展,不过,民办高等学校还面临着非常艰难的发展道路,暂时尚未能够与公立高等学校开展竞争。2003 年,教育部统计数据显示,全国共有普通高校1552所,成人高等学校558所,民办的其他高等教育机构有 1104 所,三类高等教育学校(机构)共计3214所。而其中,民办普通高等学校仅为173所,占全国普通高校的 11.15%；民办本科普通高等学校仅9所,占全国本科普通高校(共664所)的比例为1.355%；而在民办的其他高等教育机构中,具有举办学历文凭考试资格的只有384所,只占34.78%。而且,目前尚无一所民办高等教育机构具有研究生培养资格。这表明,尽管近年来我国民办高等教育取得了一定的发展,但是,它的发展还相当滞后,民办高等学校根本无法与公立高等学校展开竞争,即使是与那些社会声誉较低的公立高校相比也是如此。事实上,当前民办高等教育机构大都主要从事的是那些对师资和设施要求较低的专业教育和培训。况且,绝大部分民办高等教育机构还不具有颁发学历文凭的资格。民办高等教育机构的这种现实状况,使之面临着非常大的生源压力,很多学校为了生存,几乎在招生实践中采取了来者不拒的政策。相反,当前,绝大部分的公立高等学校生源一般都有保障,特别是对那些声誉稍好的公立高校,他们甚至不愿录取第二志愿的考生。以上表明,我国高等教育多元化办学体制初步形成,但其发展的道路还很长,任务还很艰巨。
第二,从高等学校教育经费来源看,我国教育投资主体的多元局面基本形成,但民办高等学校经费来源单一。2002年,我国高等学校教育经费总计投入15832129.1万元,其中国家财政性教育经费为7875176.1万元,占总经费的49.74%；社会团体和公民个人办学经费为417624.1万元, 占总经费的2.64%；社会捐资和集资办学经费为279514.3万元,占总经费的1.77%；学生学费和杂费为4264516.5万元,占总经费的 26.94%。这些数据说明,国家依然是高等教育经费的主要来源,学杂费也是教育经费的重要组成部分。不过, 有研究表明,在公立高等学校的教育经费结构中,国家财政拨款的比重正在逐年下降,并且学杂费所占比重逐年上升,公立高校社会服务性收入所占比重也在不断增长。学杂费、社会捐赠收入与公立高等学校社会服务性收入在高等教育经费中所占比重的增加表明,公立高等学校在市场经济条件下不断增强自身的生存和发展的空间, 这将意味着公立高等学校之间对资源的争夺也日趋激烈。而对于我国民办高等学校的经费而言,邬大光的调查研究显示,在被调查的38所民办高校中,学费收入就是学校全部收入的有14所,占被调查学校总数的36.84%；学费收入占学校总收入90%的有9所,占80%的有8所。因而,共有31所民办高校其学费收入超过其总收入的80%,占被调查学校总数的81.58%。这表明,学费收入是我国民办高等学校最主要的经费来源,学校教育经费几乎都来自学费,经费来源单一。如前所述,在当前社会条件下,我国民办高等教育学校几乎无法与公立高等学校展开竞争。但我国民办高等学校以学费为主要经费来源的状况表明,民办高等学校之间的竞争是非常激烈的, 甚至可以用极其残酷来形容也不过分, 因为对他们而言, 生源状况决定着民办高等学校的生存状况。因此,从对我国高等教育经费来源的分析中得知,我国高等学校之间的竞争主要来自性质相同的高等学校内部之间的竞争,即民办高等学校之间的竞争、公立高等学校之间的竞争,并且这种竞争将越来越激烈,而民办高等学校与公立高等学校之间尚还不存在真正意义上的竞争。
第三,从高等教育领域教师人才市场和毕业生就业市场看,我国高校教师人才市场初步形成,而高校毕业生就业市场则早已形成。随着我国高等教育管理体制改革的不断推进,高校教师人事制度改革也取得了较大的发展。早在1998年,我国高等教育法第48条就规定,“高等学校实行教师聘任制。”教师聘任制的实行, 大大推进了高等学校教师人才市场的初步形成,其突出表现是高等学校有权随时可以根据自身实际的需要, 面向国内国际人才市场,自主招聘教师,并且通过招聘双方的平等协商来决定招聘期限与招聘双方各自的权利、义务。但同时,在目前的实践中,真正建立“能上能下、能进能出”的教师人事制度则是一件非常复杂的事情,教师聘任制的具体实施办法还需要进一步探索、改革与完善。也正是从这个意义上说,我们认为,当前我国高校教师人才市场的形成是初步的。至于高校毕业生就业市场则随着我国毕业生就业制度的改革已经形成,这集中体现为招聘单位与毕业生之间的招聘活动主要是通过供需双方的双向选择来完成的。
从以上分析中得知,在我国高等教育资源配置过程中,市场竞争机制只是在其局部、非常有限的个别领域中真正运作起来,我国高等教育体制的改革还有待进一步深化。因此,我国高等教育市场的发育只是初步的,并且,高等教育市场的发育还有待在高等教育体制深化改革过程中逐步走向成熟。
(二) 对我国高等教育中介组织的发育状况及公民素质的分析
有着发育充分的第三部门是治理赖以实施的社会基础。我国高等教育领域能否实施治理,这在很大程度上取决于高等教育中介组织的发育以及公民素质状况,因为治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。同时,“有效的治理”或“善治”的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。
高等教育教育中介组织是连接政府与高校、政府与市场的“缓冲器”,它在高等教育管理中扮演着十分重要的角色, 发挥着重要作用。目前,我国高等教育中介组织存在的主要形式有: (1)专业性学术团体,如各种高等教育研究协会、学会；(2)教育咨询与评估机构,如留学中介机构、大学英语四六级考试委员会；(3) 教育信息服务机构,如教育部教育管理信息中心；(4)教育基金会,如国家留学基金管理委员会；(5)大学校友会,如北京大学校友会。尽管近些年来我国高等教育中介组织有了较大的发展,但还面临着很多的问题, 这不仅表现在高等教育中介组织的数量较少,还集中表现在其组织特性上。一是其独立性差。很多的高等教育中介组织都与政府有着千丝万缕的联系,有的是通过政府自上而下建立起来的,甚至本身就是政府机关的下属机构,无法获得真正的独立地位。而且, 在高等教育中介组织中, 只有极少数的中介组织是靠自身服务而获得财务上的独立的,因此,在经费困难的情况下,中介组织在实践中容易产生趋利偏向,因而其行为的公正性更容易遭到人们的质疑。二是其专业权威性不够强。也正是由于我国高等教育中介组织的独立性差,所以,很多中介组织活动的开展常常需要借助政府的许可授权来确立自己的专业性和权威性,结果,高等教育中介组织自身在高等教育领域中容易丧失公信力。因此,目前,我国高等教育中介组织的发展还显得很稚嫩, 需要在政府职能转变的过程中,大力发展这一类中介组织,使之成为高等教育管理中的一支重要力量。
值得一提的是,在公民社会中,第三部门的发育与公民的素质之间有着重要的关联。因为,现代意义上的公民社会是一种建立在公民自主权利基础上的多元化社会,其中政府部门、市场部门和第三部门(非营利部门) 是构成公民社会的三个基本的社会部门,而第三部门则是公民参与国家和社会事务管理的重要组织形式。
因此,要实现高等教育的治理就必然要求公民具有现代“公民意识”,从而使之能够有效参与公民社会的管理。从现阶段看,尽管随着我国改革开放的不断深入,公民的“公民意识”与参政议政的能力都在不断增强,但是,我国公民无论是其民主意识, 还是其纳税人的权力主体意识和个人自主意识以及参政议政能力和水平上都还亟待加强。只有市民文化得到较好的发展,公民具有现代公民理念和公民意识,并且善于通过自身组建的公民社会组织——高等教育中介组织来行使对高等教育的管理权,并形成政府、高校、学生及其家长等诸多主体之间的合作伙伴关系,这样才有可能实现高等教育的治理。
高等教育中介组织的发展与我国公民素质的现状表明,治理所需要的成熟的多元社会主体在我国还未真正形成；同时,治理所追求的民主、合作与协商的精神仍需要大力培植。因而,我国现实的社会基础离实施高等教育治理还有一段距离,它的实现依赖于公民社会的发育与公民素质的提高。
(三) 对我国政府行政环境的分析
治理的实施,挑战最大的主体便是政府,关键在于政府职能的转变。因为政府职能的转变,实际上就是要求政府从统治视野中的“政府”向治理视野中的“政府”转变。因此,要分析在当前社会条件下,我国实施高等教育治理是否可行,必然要分析我国政府是否具备实施高等教育治理所需要的职能。也就是说,当前我国已经进行的政府职能转变工作是否已经满足了治理发展所需要的政府行政环境。
治理所需要的政府行政环境实际上与当代西方国家政府行政改革的基本方向是一致的,即政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化与政府权力的多中心化等。因此,用之与当前我国政府职能转变的进程进行比较,便能寻找到我国现有的政府行政环境与治理视野中政府职能转变的方向是否一致, 或者说,两者的差异有多大。
我国自1988年第一次在政府机构改革中提出要转变政府职能、改革全能型政府以来,我国政府职能转变与政府行政体制改革已经取得了非常大的成就。但是,改革绝非一蹴而就的事情。从治理视野中看政府行政环境,我国构建治理型公共行政模式还面临着很多的问题:
第一,政府职能的市场化程度依然很低,这在高等教育领域则集中表现为市场竞争机制在高等教育资源配置中的基础性地位尚未真正确立,在一定意义上说,政府依然是高等教育资源配置和高等教育管理的最重要的主体,政府依然采用的是控制型管理模式来管理高等学校,高等学校的办学自主权没有真正得到落实。为此,要实现高等教育的治理,需要政府进一步开放高等教育市场,放宽对民办高校的市场准入,让更多的民间资本参与投资,并给予民办高等学校与公立高等学校同等的发展政策,增强它们与公立高等学校竞争的实力；在此基础上,中央政府简政放权,将更多的权力下放给地方政府、社会以及高等学校。
第二,政府职能的社会化与决策民主化还缺乏赖以实施的良好社会基础。这主要因为我国公民社会的发育才刚刚起步,第三部门发育迟缓,公民的现代公民意识还不够强,因而使得治理所需要的多元社会主体的培育任务依然很艰巨。因此,在我国现阶段,多中心的高等教育治理暂时还无法实现,即政府、高等学校、高等教育中介组织、学生及其家长等利益相关者还无法在平等、协商与谈判的基础上对高等教育实施合作治理。为此,要实现高等教育的多中心治理, 政府在转变自身职能的同时,特别需要大力培育高等教育中介组织,并逐步让其摆脱与政府之间的千丝万缕的联系,获得自身法律上和财务上的独立性,从而确立其专业权威性和公信力,使之能更好地履行自己的职责,有效发挥参与高等教育管理的作用。
第三,需要进一步创新政府行政文化,提高政府及其工作人员的服务意识、责任意识和效率意识,改变全社会的 “官本位”意识,树立现代公民意识和纳税人意识,形成良好的市民社会文化,为实现政府与公民之间的合作,为治理的实施创造良好的文化基础。上述表明,从政府行政环境的角度看,我国还需要进一步转变政府职能,创新政府行政文化和政府管理方式,只有如此,高等教育的治理才有可能。
四、结论: 我国实施高等教育治理还有一段较长的路要走
综上所述,实施高等教育治理确实与我国未来高等教育发展的方向基本一致,但就现阶段我国高等教育赖以生存的社会环境与高等教育发展的现实状况而言,我国尚不具备实施高等教育治理的制度基础和社会条件。从当前中国社会的发展看,中国社会主义市场经济体制虽然已经基本建立,但离发达而成熟的市场经济还有一段相当长的距离；而适应治理需要的我国政府职能的转变还有待进一步深化,政府行政体制改革与政府行政文化的创新都有待进一步发展；同时,治理赖以实施的社会基础——公民社会的发育才刚刚起步, 第三部门的发育还面临诸多问题,公民的民主意识和公民意识还有待加强。这是我国高等教育发展所处的社会环境。
从高等教育自身的现实发展看,我国也还不具备实施高等教育治理的条件。因为我国高等教育市场发育不充分,市场竞争机制只是在局部范围内得以建立；同时,我国高等教育中介组织的发展缓慢,且面临着独立性和专业权威性不够强等诸多组织缺陷,这使之还不能有效参与高等教育的管理,难以与政府展开有效的对话与合作；再者,从现行政府与高等学校的关系看,政府在实际上依然牢牢控制着高等学校的发展,高等学校的办学自主权没有得到应有的落实,政府与高校的关系依然是一种控制与被控制的关系,领导与被领导的关系, 而不是服务与被服务的关系。但是,我国高等教育发展的现状也表明,实施高等教育治理,这与未来我国高等教育的发展方向是基本一致的,因为随着我国政府职能转变的完成,中国社会主义市场经济与公民社会的发育成熟,我国高等教育市场与高等教育中介组织也将会得到迅速的发育、成熟,那时,我国才具备实施高等教育治理的现实基础,高等教育治理才可能成为现实。（作者，陈正华, 首都师范大学教育科学学院讲师, 教育学博士。）
