(一)

当前社会各界普遍关注的高等学校行政化问题反映了我国当前政府与高等学校之间的一种不正常关系状态。以行政化为主要特征的高等学校办学体制，其特征大致可以归结如下:(1)比照行政系统建立科层化高等学校内部管理机构，并通过为高等学校及其校长、书记确定行政级别来强化这一机构的官本位性质，官场习气侵蚀大学校园。(2)在组织形式上，通过行政化的学校管理集团控制学校生活的各个方面，学校的教学、科研工作高度行政化，其学术创新的功能受到极大的抑制。(3)受行政因素的影响，对高等学校教师的使用和管理都纳入到以权力为基本要素的行政框架之中，教师的学术工作不受重视，弃教从政风气在教师队伍中蔓延。(4)在这种体制下高等学校成为事实上的政府下属机构，其办学活动直接或间接地涉及到政府的行政管理，高等学校的办学自主权得不到落实。(5)高等学校的行政化还导致高等学校成为安置行政官员的重要场所，教育家办学难以实现。

从以上特征看，高等学校的行政化问题其实是一个体制性的问题。在我国，高等学校与政府一直存在着一种过于密切的联系，甚至就是政府的附属物。我国30余年的教育体制改革一直把“坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”作为改革的一项重要内容，就是要改革由政府垄断的科层化的高等教育体制。然而30年来这一问题不仅未能解决，而且产生了一系列新问题，高等学校的行政化问题就是其中之一。我认为问题的原因主要有两个。一个原因是政府的功能未能得到彻底的转变，未能把传统的全能政府转变为有限的而且有效的政府，建立“小政府、大社会”的格局。政府的教育职能，除了建立完善的公共财政拨款制度，向社会提供基本的教育机会之外，主要的应致力于营造学校间公平竞争的制度环境，促进受教育机会的公平分配，通过教育采购制度和校产的公益信托制度等方面的创新，实现公共教育资源所有权与使用权的有效整合，保障教育资源利用的公共性。而不是像现在这样，权力过于集中，造成高等学校的行政化问题。第二个原因是高等学校自主办学的主体地位未能得到真正的落实，高等学校还没有完全摆脱计划经济的色彩，还是一个政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的体制。在这样一种国家与教育高度一体化的教育体制下，高等学校基本上表现为一种封闭的，与社会相对隔绝的领域，也很难发挥高等学校的学术功能，形成科学创新机制。

(二)

这里我想特别讨论一下有关高等学校的办学自主权问题，学界一直都是以学术自由为重要的基准来进行论证的，这其实是一种西方式的学术眼光。西方的大学产生于10至12世纪，其最初的形式“先生大学”和“学生大学”，本身就具有一种学术自治、自主和自由的内涵。而在中国，高等学校办学自主权的获得是政府放权的结果，这种放权更多的是出于经济利益和责任的考量。由于高等学校的办学自主权问题不只限于政府内部，而且还包括政府和学校之间的权力分配问题。只有通过政府向学校的放权才能使公立学校真正获得办学自主权。这是一个由国家教育权向学校办学自主权的转化，由于被下放的国家教育权有一个向学校办学自主权转换的过程，因此这一放权的难度之大远远超过了国家权力系统内部的放权，一些原先属于政府行使的权力虽已下放给了学校，但是由于这种放权缺乏明确的法律依据，在实践中还会出现权力回收或者行政干预的问题。

在高等学校的办学自主权中，学术权力是一类比较特殊的权力，它包括教学自由、学习自由、研究自由等不同方面，涉及到学术管理、教师评聘、学术评价、专业设置、教学活动、学术研究、学位授予等诸多事务，是高等学校为实现自己的社会功能，保证高等学校中的教育、学习和研究活动的创造性而设置的一项特殊权力，不同于高等学校的其他办学权力。高等学校的学术权力可以从宪法中找到依据。《中华人民共和国宪法》第四十七条规定:“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给予鼓励和帮助。”这可以看做是学术自由的宪法表达。《高等教育法》第十条规定:“国家依法保障高等学校中的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”这一规定把宪法第四十七条的规定由一项公民权利扩展到了高等学校。因此在立法上，高等学校的学术权力作为一种基本权利已经获得了确定的法律形式。但在实践中，由于高等学校的学术权力并没有与其他办学权力作出明确的区分，以致许多人把这项权力与政府下放的其他办学权力等量齐观，以为通过政府放权就可使高等学校获得学术上的权力。实践证明这是行不通的，因为学术权力并不是行政权力，一项行政可以干预的权力是不能成其为真正的学术权力的。还有人以为，可以通过“私法自治”为高等学校建立一个自由地进行学术活动的环境，这也是行不通的。因为学术活动的学术责任从根本上说不是利己的，而是一种社会担当。尽管在许多时候这种责任会表现出一种个体的性质，如言说的自由、研究的自由，看起来是个体的，但它是社会的良知、共同的价值、时代的精神的体现。而“私法自治”的基础是共意性，是不同利益之间的一种契约。因此高等学校的“学术自由”不能希冀通过“私法自治”来实现，而应通过“基本权利”来保证。对于高等学校及其成员所从事的与创造性有关的学术工作，政府应当依据《宪法》的精神予以鼓励和帮助，不得随意干涉。同时，学校也负有保护其员工的创造性工作的责任。

(三)

当前教育改革与发展中产生的教育公平问题使许多人以为政府对学校的干预是必要的，并把高等学校的行政化看成是政府干预的必要代价。但是高等学校的问题并不是一个通过政府干预就能解决的问题，正如我们已经看到的，高等学校的行政化倾向似已把高等学校变成了权力寻租的对象，高等学校的行政定级使高等学校成了行政官员升官的一个重要渠道，似可证明高等学校的这种行政化倾向给高等学校带来的更多是弊而不是利。

高等学校的改革应当实现两个基本的改革目标，即一方面要继续推行简政放权，使高等学校真正成为独立自主的办学实体，另一方面又要坚持高等学校为不特定的多数人服务的公益性质。而要兼顾这两个改革的目标，则在改革设计上即不应使高等学校的改革倒退到国家垄断的老路。为此我认为，公立学校因其活动目的和服务对象的特殊性而应成为一类非政府、非企业的特殊的社会组织，应赋予其特别的法人地位，并以此为依据对公立学校的权利和义务作出必要的规定，使公立学校能真正摆脱政府的行政干预，避免行政化倾向，成为独立自主的办学实体，同时又能体现这类组织机构所特有的公共性质。

这一改革思路的目标取向及其路径设计大致如下:

(1)公立学校是国家以培养专门人才、开展学术研究为目的而举办的，由公共财政经费维持的公立公益性机构。因其特定目的的公益性和服务对象的不特定性特征而享有确定的办学权力，有别于以私益为归宿的企业法人或单一的民事主体。

(2)公立学校一经设立，即能以自己的名义独立行使权利，承担相应法律责任，是具有独立管理机构的组织体，而不是行政机关的内部单位和内设机构，也不是行政机关委托的组织。

(3)公立学校办学权利是一种复合型权利，其中既有通过政府的公务分权获得的公权力，也有作为独立法人所具有的法人权利。公立学校在行使自己的办学权利时，应保证公权力得到公正的行使。公立学校作为法人依法享有的民事权利不应当损害公立学校的公益性质，为此必须依据公立学校的功能对其法人权利作出必要的限制。

总而言之，公立学校的未来面貌应该是由国家设立的，以培养专门人才、开展学术研究为目的、为不特定多数人服务的公立公益性机构，是面向社会自主办学的组织机构，是一种介乎公法与私法之间的“特别法人”。(作者系首都师范大学教育学科首席专家、教育科学学院教授)